II SA/Wr 139/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marzena Galica-Mazurek, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w L. Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. oddala skargę Uchwałą z dnia [...]r. Rada Miejska w L. Z. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta i gminy L. Z . Według § 2 uchwały dla wiejskiego obszaru gminy funkcjami rozwojowymi są rekreacja, gospodarka leśna i rolnictwo. Według § 4 ust. 2 uchwały dopuszcza się, by miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierały inne rozwiązania niż ustalone w Studium, jednak wówczas w planie należy wskazać i uzasadnić różnicę pomiędzy ustaleniami planu a ustaleniami Studium. Według ogólnej charakterystyki Gminy górska wieś O. liczy 74 mieszkańców. Cały obszar Gminy zawarty jest w granicach planu zagospodarowania przestrzennego Ś. P. K . W planie przeznaczono do intensywnego zagospodarowania turystycznego wieś O., gdzie przewidziano lokalizację obiektów wypoczynkowych i zabudowy rekreacyjnej. Zgodnie z uchwałą, należy dążyć do otwarcia przejścia turystycznego z Republiką Czeską. W miejscowości O. użytki rolne obejmują 19,30% powierzchni, w większości V i VI klasy (tabela "Wartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej"). Użytkowane rolniczo stoki górskie przewidziane są do wykorzystania w zimie dla celów sportów zimowych. Konieczny jest rozwój zaplecza noclegowego w formie agroturystyki, zabudowy letniskowej i pensjonatowej. Lasy zajmują w O. ponad 70% powierzchni. Tereny preferowane do zabudowy i zagospodarowania powinny mieć obszar 44 ha. Przewidziano wielkość bazy rekreacyjnej w [...] roku na około 700 miejsc. Funkcje rozwojowe wsi to rekreacja i ośrodek sportów zimowych. Obecnie tereny osiedlowe obejmują około 12 ha, czyli 1% powierzchni. Do zabudowy rekreacyjnej należy przeznaczyć 36 ha, zaś pod wielofunkcyjne tereny osadnicze 1,50 ha. Wymaga rehabilitacji i adaptacji na cele rekreacyjne zespół dworski o obszarze 2 ha, objęty strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Całość obszaru wsi obejmuje strefa "C" ochrony uzdrowiska L. Z. oraz Ś. P. K . Uchwałą z dnia [...]r. (zmienioną uchwałą z dnia [...]r.) Rada uchwaliła przystąpienie do sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego dla L. Z. i pozostałych terenów wiejskich, w tym O . Po podjęciu tej uchwały organ wykonawczy, jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, przeprowadził kolejno procedurę wymaganą zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), W szczególności Burmistrz opracował analizę spójności rozwiązań projektu planu dla miejscowości O. z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium. W końcowym wniosku Analizy stwierdził całkowitą spójność rozwiązań przyjętych w projekcie z polityką przestrzenną określoną w Studium. Projekt planu miejscowego wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] r. do [...]r. Wpłynęły od skarżącego w dniu [...]r. zastrzeżenia do projektu, ujęte w wykazie protestów, z których nie uwzględniono protesty dot. przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę, zmniejszenia granic strefy A, niewłaściwej lokalizacji zbiornika retencyjnego, ustalenia zakazu stosowania ogrodzeń z prefabrykatów i wyznaczenia nowych terenów budowlanych, zaś uwzględniono protest dot. zmiany lokalizacji oczyszczalni ścieków i braku zaznaczenia ujęcia wody. Skarżący pismem z dnia [...]r. określonym jako zarzuty wskazał, będąc właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości O., że projekt planu narusza jego uprawnienia i interes prawny (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż cały szereg terenów przeznaczonych dotychczas pod działalność rolniczą ma zostać przeznaczony pod inną działalność. Przykładowo działka nr [...] ma przeznaczenie rolnicze, a na jej terenie kończy się budowa domu mieszkalnego. Projekt planu zmierza zatem do nadania pozorów legalności budowom zrealizowanym w oparciu o decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tereny przeznaczone pod działalność rolniczą powinny być pozostawione w tym samym przeznaczeniu. Nowe obszary dla budownictwa jednorodzinnego lub turystycznego należy wyznaczyć w niewielkiej strefie, bez tendencji do legalizacji budów. Rejon ten powinien być szczególnie chroniony z uwagi na swoje walory przyrodnicze i kulturowe oraz położenie w obrębie parku krajobrazowego. Należy ograniczać pozarolnicze formy działalności gospodarczej, na rzecz form ekologicznie uzasadnionych, służących turystycznemu wykorzystaniu całości obszaru. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada odrzuciła w całości protest skarżącego przeciwko wyznaczeniu w projekcie planu nowych terenów budowlanych w całej miejscowości O . Uchwała zawiera pisemne uzasadnienie. Wskazano tam, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś ustalenia zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy. Uzasadnione władztwo planistyczne gminy daje prawo do właściwego gospodarowania gruntami, przy uwzględnieniu kosztów związanych z uzbrajaniem terenów pod zabudowę. W Studium wskazano nowe tereny budowlane i ich docelowe przeznaczenie. W tym zakresie projekt planu jest spójny z treścią Studium. W miejscowości O. wyznaczono tereny budowlane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi nieuciążliwe, zabudowę mieszkaniowo-letniskową oraz obiekty usług turystyki i usług publicznych. Nie dopuszcza się żadnych form produkcji, z wyjątkiem rolniczej. Dopuszcza się usługi nieuciążliwe na poziomie podstawowej obsługi mieszkańców. Racjonalne wprowadzenie zabudowy usług turystyki oraz zabudowy letniskowej może jedynie wpłynąć na zwiększenie ruchu turystycznego. Nowe tereny pod zabudowę wyznaczono na działkach, dla których złożone były wnioski ich właścicieli o zmianę przeznaczenia z rolniczej na cele budowlane. Projekt planu był opiniowany z Dyrektorem Ś. P. K., który nie wniósł żadnych zastrzeżeń w stosunku do ilości i sposobu przeznaczenia terenów pod funkcje budowlane w miejscowości O . Nie ma uzasadnionych przeciwwskazań, które by przemawiały za ograniczeniem rozwoju miejscowości O . Pismem z dnia [...] r. skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z powyższej uchwały. Według skarżącego uchwała naruszyła przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez potraktowanie zarzutu jako protestu. Jako właściciel nieruchomości położonych w miejscowości O. skarżący posiadał oczywisty interes prawny w uchwaleniu racjonalnego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnego z prawem. Uchwała powinna rozstrzygać o zarzucie. Skarżący wniósł o zmianę projektu i przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową znacznie mniejszego obszaru, w miejscu przewidzianym w Studium oraz zmniejszenie zakresu usług. Projekt planu narusza § 4 uchwały w sprawie Studium, gdyż przeznacza pod zabudowę wielokrotnie więcej terenu i w innym miejscu. Studium przewiduje wzrost ludności o kilka procent, zaś projekt przeznaczając pod zabudowę znaczne obszary narusza te założenia. Realizacja planu jest sprzeczna z uznaniem miejscowości za obszar turystyczny oraz obniży jej walory rekreacyjne i krajobrazowe, gdyż stanie się zwykłym osiedlem mieszkaniowym. Zbyt szerokie jest określenie "usług nieuciążliwych", wcale nie ograniczone w projekcie do poziomu podstawowej obsługi mieszkańców. Jest to sprzeczne z turystyczno-rekreacyjnym przeznaczeniem miejscowości, gdyby miało powstać w niej kilkadziesiąt warsztatów samochodowych lub warsztatów kamieniarskich. Uchwałą z dnia [...]r. Rada odrzuciła powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że należało utrzymać poprzednie stanowisko odnośnie kwalifikacji pisma skarżącego jako protestu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak należytego uzasadnienia tej uchwały i naruszenie § 4 uchwały w sprawie Studium. W uzasadnieniu wskazał, że posiada interes prawny w zmianie projektu planu miejscowego, gdyż jest właścicielem kompleksu działek zabudowanego zabytkowym zespołem dworskim. Uchwała nie wyjaśnia przekwalifikowania zarzutu na protest. W ocenie skarżącego przyczyną był zamiar pozbawienia go prawa skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Pismo skarżącego określone jako zarzut zostało nadane listem poleconym w dniu [...] r. Zastrzeżenia skarżącego nie dotyczyły planowanego przeznaczenia działek stanowiących jego własność i dlatego stanowiły protest, gdyż nie naruszały jego interesu prawnego. Przeznaczenie części terenów pod budownictwo nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, zgodnie z założeniami Studium i na wniosek właścicieli tych terenów. Gmina uzyskała zgodę Wojewody na odrolnienie tych gruntów, a ponadto pozytywne uzgodnienia i opinie D. Zespołu Parków Krajobrazowych, D. Urzędu Wojewódzkiego, D. Urzędu Marszałkowskiego i Starostwa Powiatowego w K . W rzeczywistości sprawą nie interesuje się skarżący, lecz jego domniemany pełnomocnik R. C . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny powołany jest do oceny zaskarżonej uchwały wyłącznie według kryterium legalności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powinien twierdzić o naruszeniu jego własnego, osobistego interesu prawnego, czyli wywodzonego z konkretnej normy prawa materialnego, zaś sąd może uwzględnić skargę o ile stwierdzi, że to naruszenie nastąpiło wskutek naruszenia uchwałą prawa przedmiotowego (bowiem akt naruszający czyjeś prawo podmiotowe może być również legalny, gdy prawo upoważniało organ do tego naruszenia). Według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (stosowanej w nin. sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym) w planie miejscowym dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu m. in. walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska i prawa własności, zaś ustalenia tego planu współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, czyli wpływają na treść tego prawa (art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 33 tej ustawy). Dlatego, gdy właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu zgłasza zastrzeżenia do projektu planu w części dotyczącej tej nieruchomości i twierdzi, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności, to noszą one charakter prawny zarzutu (art. 24 ust. 1 cyt. ustawy) i powinny być rozpatrzone przez gminę w tym trybie bez dokonywania wstępnej oceny, czy rzeczywiście projekt naruszył prawo podmiotowe właściciela (w kierunku ewent. stosowania art. 23 ustawy). Legitymacja do wniesienia zarzutu opiera się więc na twierdzeniu wnoszącego właściciela, że kwestionowany zapis planu wywoła zmianę w jego sferze prawnej związanej z prawem własności nieruchomości, przez jej uszczuplenie lub zmodyfikowanie. O ile zapis ten narusza indywidualny interes prawny lub uprawnienie, Rada w uzasadnieniu uchwały powinna przekonująco wytłumaczyć, dlaczego naruszenie to nie mogło wpłynąć na zmianę projektu. W przypadku prawidłowego uzasadnienia decyzji o przeznaczeniu określonego terenu dla konkretnych potrzeb, uchwała o odrzuceniu zastrzeżeń do tej decyzji staje się niepodważalna w toku sądowej kontroli jej legalności, o ile nawet zastrzeżenia te można zakwalifikować do zarzutów. Sąd nie jest związany dokonanym przez radę gminy zaliczeniem zastrzeżeń wobec projektu planu do protestów lub zarzutów. Jednak zastosowanie przez skarżącego sposobu zaskarżenia dostosowanego do treści zaskarżonej uchwały, nie powinno wpływać na ocenę dopuszczalności skargi. Kontrola sądowa dotyczy formy podjętej uchwały, a szczególnie jakości lub braku uzasadnienia (wyrok NSA z 3.04.2000 r. IV SA 2120/99 ONSA 2001/4/166), przestrzegania procedury planistycznej (art. 18 ust. 2 ustawy) oraz zgodności projektu planu z prawem przedmiotowym, o ile uchwalenie planu wywoła naruszenie interesu prawnego skarżącego, o czym była już mowa (por. wyrok NSA z 31.08.1998 r. IV SA 695/98 ONSA 2000/1/16 lub wyrok SN z 18.901.2004 III RN 192/00 OSNP 2002/15/346). Wprawdzie organ podjął uchwałę w sprawie odrzucenia protestu, to jednak zastosował następnie procedurę rozpatrywania zarzutów, skoro uchwałę uzasadnił na piśmie. Należało zatem badać legalność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do jej merytorycznej zawartości i poprzez ocenę prawną stanu faktycznego wynikającego z treści zastrzeżeń (zarzutów) skarżącego i treści projektu planu, gdyż samo błędne nawet zakwalifikowanie tych zastrzeżeń jako protestu stanowiło nieistotne uchybienie formalne. Podstawą interesu prawnego skarżącego nie mogły być również twierdzenia dotyczące wadliwości aktów stosowania prawa. Omawiany stan faktyczny sprawy utrudniał poczynienie niewątpliwych ocen prawnych, także przy wzięciu pod rozwagę rozbieżnych poglądów prawnych występujących w orzecznictwie sądowym. Można jedynie wzmiankować, że zakres kontroli sądowej od początku budził wątpliwości (J. Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego" ST 1996 z. 10 s. 24-25). Niekiedy twierdzono, że kwestionowanie zmiany przeznaczenia sąsiedniej działki nie oznacza naruszenia interesu prawnego, a wówczas te zastrzeżenia stanowią protest i uchwała o jego odrzuceniu w ogóle nie podlega zaskarżeniu (postanowienie NSA z 22.03.1999r. IV SA 1155/98 Lex nr 48221). Jak wskazano, Sąd w nin. sprawie przyjmuje raczej, że o istnieniu zarzutu przekonują twierdzenia strony o naruszeniu jej interesu sprawnego, podlegające sprawdzeniu w toku rozpatrzenia sprawy przez radę, zaś na uchwałę przysługuje skarga z art. 101 u.s.g. i w ramach jej kontroli można rozpoznać twierdzenie skarżącego o przysługiwaniu mu zarzutu. Samo jedynie uznanie, że skarżącemu przysługiwał zarzut, nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi, o ile (jak w nin. sprawie) rada rozpatrzyła zastrzeżenia stosując prawidłowo procedurę rozpoznania zarzutu, chociaż określiła je jako protest. Z analizy zarzutów, wniesionych w jednym piśmie i prawidłowo rozpatrzonych osobnymi uchwałami przez Radę, nie wynikało w sposób oczywisty, na czym ma polegać twierdzone przez skarżącego naruszenie jego interesu prawnego. O ile skarżący wskazywał na wady projektu wynikające z nieuwzględnienia interesów ogólnych lub wartości mających towarzyszyć gospodarowaniu przestrzenią bądź nieuwzględnienia uchwalonych już wytycznych dotyczących koncepcji zagospodarowania wsi (naruszenie prawa wewnętrznego w postaci Studium), to wskazane uchybienia, nawet gdyby miały miejsce, nie dotyczyły sfery prawnej skarżącego podlegającej ochronie w ramach zarzutu. Uchwalenie przeznaczenia innych działek, poza działką skarżącego, położonych na obszarze wsi, z ograniczeniem sposobu ich wykorzystania do budownictwa jednorodzinnego i usług nieuciążliwych, nie stanowiło w obiektywnej ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie zostały zresztą wykazane konkretne zastrzeżenia skarżącego. Gmina trafnie podkreśliła zgodność projektu z prawem przedmiotowym w związku z uzyskaniem pozytywnych uzgodnień i opinii oraz znaczenie władztwa planistycznego, którego nie nadużyła. Opisano na wstępie ustalenia ogólne zawarte w Studium, przewidujące znaczący rozwój infrastruktury z dziedziny turystyki i wypoczynku, w tym przede wszystkim budownictwa i usług. Ustalenia projektu były spójne z tym aktem polityki planistycznej, co nie musiało oznaczać ich zgodności czy odwzorowania. Nie było prawdą, że Gmina oceniła jedno z zastrzeżeń jako zarzut, co wynika z przytoczonego fragmentu dokumentacji planistycznej, o ile nawet w zawiadomieniu do skarżącego użyto sformułowania o uwzględnieniu zarzutu. Nietrafny był pogląd skarżącego, że na terenie użytków rolnych wykluczona jest zabudowa, w szczególności mieszkaniowa, o ile plan miejscowy nie wprowadzał jej zakazu. Postulaty skarżącego dotyczyły celowości lub trafności ustaleń projektowanego planu, nie zaś ich legalności, a jeszcze dodatkowo w kontekście naruszenia interesu prawnego. Twierdzenia skarżącego o tym naruszeniu pozostały w sferze nieumotywowanych deklaracji. W przypadku zatem uznania nawet zastrzeżeń skarżącego za zarzuty do projektu planu, uległy one odrzucone uchwałą nie mogącą nasuwać zastrzeżeń prawnych. Zabudowie działek nie sprzeciwia się samo przez się ich położenie w rejonie parku krajobrazowego lub strefie ochrony konserwatorskiej. O ile skarżący posiada bliżej nie opisany interes faktyczny w ograniczeniu zabudowy w pobliżu własnej nieruchomości lub na terenie wsi, to nie miał on znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W nawiązaniu do ogólnikowych zastrzeżeń skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie mogło być nadmiernie szczegółowe, zaś skonkretyzowane w nim argumenty dostatecznie wyjaśniały przyczyny odmowy uznania ustaleń projektu planu za naruszające interes prawny skarżącego. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.