II SA/Wr 1396/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane w całości. Orzeczeniem z dnia [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji w O., po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego w związku z kolizją drogową, jaka miała miejsce w dniu 31 sierpnia 2001 r. na trasie [...], wymierzył J. P. karę wydalenia ze służby, uznając go winnym tego, że: 1) kierując oznakowanym pojazdem służbowym spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w ten sposób, że zjechał z jezdni, uderzając w przydrożne drzewo powodując u pasażera samochodu T. D. obrażenia ciała naruszające czynności narządów ciała na okres poniżej 7 dni, 2) nie powiadomił dyżurnej Komisariatu Policji w P. o fakcie uczestnictwa w kolizji drogowej, która uniemożliwiała dalszą służbę patrolową tym pojazdem, a także wprowadził w błąd dyżurną Komisariatu Policji w P., informując ją, iż nie zaistniała kolizja drogowa, a kierowany przez niego pojazd jest sprawny, 3) po zaistniałej kolizji drogowej, pozostając nadal w służbie spożył alkohol, wprowadzając się w stan po użyciu alkoholu i w tym stanie wykonywał czynności zawodowe. W uzasadnieniu wskazał, że zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy w pełni potwierdza fakt popełnienia przez J. P. zarzucanych mu czynów, a przy wymiarze kary wzięto pod uwagę zarówno okoliczności obciążające jak i łagodzące, uznając przy tym, iż wymierzona kara jest adekwatna do charakteru zarzucanych czynów i stopnia zawinienia. We wniesionym odwołaniu J. P. zakwestionował prawidłowość prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, argumentując, że w jego toku zmienione zostały zarzuty po umorzeniu przez Prokuraturę prowadzonego przeciwko niemu śledztwo o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. tj. o kierowanie samochodem w stanie nietrzeźwym. Poza tym przyznał, że kierując samochodem służbowym uderzył w przydrożne drzewo, gdyż musiał odbić w celu uniknięcia zderzenia z jadącym z naprzeciwka samochodem ciężarowym, który przekroczył oś jezdni. W wyniku doznał urazu w postaci stłuczenia głowy i był w szoku, co uzasadniać może irracjonalne zachowanie. Ponadto przyznał, że badanie alkotestem wykazało obecność alkoholu, co może być wynikiem spożycia melisany, którą spożył po dokonaniu opatrunku na Pogotowi Ratunkowym w P. Wyjaśnił, że środek ten wozi ze sobą w prywatnym samochodzie. Podniósł, że nie wykonano badania krwi na Pogotowiu ani w Komisariacie w P., a dopiero później badania alkomatem wykonano w Komendzie Policji w O. Zarzucił, że wymierzona kara jest rażąco surowa w porównaniu do winy. Podał, że nie wie jakie okoliczności łagodzące były brane pod uwagę, skoro pełni służbę od ośmiu lat i nigdy nie był karany, a otrzymywał nagrody. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji w O. orzeczeniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis § 32 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, utrzymał w mocy zaskarżone porzecznie. W uzasadnieniu przytoczył zarzuty, jakie zostały przedstawione J. P., stanowiące odpowiednio: 1) wykroczenie z art. 86 § 1 Kw w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 132 ustawy o Policji, 2) naruszenie dyscypliny służbowej wynikające z niedopełnienia obowiązku określonego w § 13 pkt 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w zw. z art. 133 ust. 1 ustawy o Policji 3) wykroczenie z art. 70 § 2 Kw w zw. z art. 132 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2002 r. nr 7, poz. 58), podając, że przeprowadzone w toku postępowania dyscyplinarnego czynności potwierdziły fakt popełnienia powyższych czynów. Wskazał, że w wyniku analizy materiałów postępowania dyscyplinarnego ustalono, że w dniu 30 sierpnia 2001 r. o godz. 2100 J. P. rozpoczął służbę dodatkową wraz z T. D., kierując radiowozem marki Polonez. W dniu 31 sierpnia 2001 r. ok. godz. 155 w miejscowości [...], w wyniku zaśnięcia za kierownicą zjechał na prawe pobocze i uderzył przodem samochodu w rosnące tam drzewo. W wyniku wypadku obrażeń ciała w postaci rany głowy doznał zarówno kierujący radiowozem, jak też drugi policjant. Obrażenia te nie spowodowały utraty przytomności u żadnego z uczestników kolizji. J. P. zdecydował o niepowiadamianiu o zdarzeniu przełożonych i podjął czynności zmierzające w kierunku ukrycia zaistnienia kolizji oraz usunięcia jej skutków we własnym zakresie, z pominięciem obowiązującej procedury. W tym celu wprowadził w błąd dyżurną Komisariatu Policji w P. informując ją, że na trasie [...] nie zaistniała kolizja drogowa, a kierowany przez niego pojazd jest sprawny. Dopiero po jakimś czasie, po analizie stopnia uszkodzenia rozbitego radiowozu, wspólnie z T. D. zdecydował powiadomić o kolizji dyżurnego KPP [...], co uczynił telefonicznie o godz. 340. Powiadomiony drogą służbową Komendant Powiatowy Policji w O. zorganizował grupę dochodzeniowo-śledczą, która poleciła wezwanie na miejsce pogotowia ratunkowego. Przed godz. 600 uczestnicy kolizji zostali zabrani przez pogotowie do punktu medycznego w P., gdzie ich zbadano, udzielono pomocy medycznej i opatrzono. Ok. godz. 635 J. P. i T. D. zostali przewiezieni do Komisariatu Policji w P., gdzie zdali broń służbową, a następnie zostali przewiezieni do Komendy Powiatowej Policji w O., gdzie poddano ich badaniu na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu. W badaniu przeprowadzonym u J. P. ok. godz. 710 stwierdzono zawartość alkoholu w stężeniu 0,59‰. Następnie Komendant Powiatowy Policji w O. zarządził przewiezienie obu funkcjonariuszy do Szpitala Rejonowego w O., celem pobrania od nich krwi do badania na zawartość alkoholu. W krwi pobranej od J. P. o godz. 815, stwierdzono obecność alkoholu etylowego w stężeniu 0,3‰. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż w złożonym odwołaniu J. P. nie zawarł żadnych okoliczności, które nie byłyby znane w trakcie wydawania orzeczenia o ukaraniu lub mogłyby mieć wpływ na wydanie łagodniejszej kary dyscyplinarnej. W skardze na powyższe orzeczenie, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. P. zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ustawy o Policji i § 27 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. poprzez wymierzenie kary niewspółmiernej do popełnionego czynu i stopnia zawinienia oraz naruszenie zasad postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że zmiana zarzutów w związku z umorzeniem śledztwa przez Prokuraturę nastąpiła po upływie 129 dni od daty zdarzenia, co jest niezgodne z art. 135 ustawy o Policji. Wskazał, że policjant wyznaczony do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wnioskował o wymierzenie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby. Poza tym przez Komendanta Powiatowego Policji w O. wezwany został do raportu na dzień 5 marca 2002 r. i na wezwanie to nie stawił się, gdyż otrzymał je wraz ze sprawozdaniem z przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego dopiero w dniu 11 marca 2002 r. Podniósł, iż we wnioskach sprawozdania z postępowania dyscyplinarnego wskazane zostały dwie wersje zdarzenia, z których jedna – przyjęta przez organy rozpatrujące sprawę – zakłada spożycie alkoholu na służbie, natomiast druga dopuszcza możliwość zaistnienia stanu nietrzeźwości po zażyciu środka uspokajającego "Melisana" już po zakończeniu służby. Wersji tej nie wzięto pod uwagę, pomijając opinię biegłego lekarza sądowego, która ją uzasadnia, a ponadto pomijając zasadę z art. 5 § k.p.k., że nie dające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obwinionego. Poza tym w orzeczeniu nie wskazano dowodów, na których je oparto oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówiono wiarygodności, co stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż tak dokonana ocena materiału dowodowego i wskazywany przez organy brak wątpliwości nie znajduje poparcia w materiale dowodowym. Poza tym naruszony został przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r., gdyż nie wzięto pod uwagę faktu ośmioletniej nienagannej służby oraz otrzymywanych nagród. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, że nie zachodzi naruszenie przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący został zaznajomiony z aktami postępowania dyscyplinarnego. Mógł w terminie 3 dni zgłosić wniosek o uzupełnienie akt i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Otrzymał sprawozdanie z przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego w którym opisano ustalony w postępowaniu stan faktyczny, a zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych nie jest poparty stwierdzeniem jakich okoliczności faktycznych nie wyjaśniono. Poza tym przepisy kpk nie mają zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że z dniem 19 października 2001 r. przepisem art. 1 pkt 39 lit. b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) w ustawie z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092 ze zm.) dodany został przepis art. 139 ust. 3, stanowiący, że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na zasadzie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawy, w których skargi została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Jako materialnoprawna podstawa zaskarżonego orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. podane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), zwanego dalej rozporządzeniem. W tym miejscu stwierdzić należy, że rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten – w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2002 r. (sygn. akt K36/00, ogłoszonym 23 października 2002 r. w Dz. U. Nr 176, poz. 1457) uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie jego derogację odroczył w czasie, postanawiając, że powołany przepis traci moc z dniem 30 września 2003 r. Objęte kontrolą Sądu orzeczenie dyscyplinarne wydane zostało przed powołanym wyżej rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego. Poza tym fakt, że w przedmiotowej sprawie Trybunał Konstytucyjny skorzystał z przysługującego mu z mocy art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) uprawnienia do określenia daty utraty mocy obowiązującej przepisu eliminowanego z porządku prawnego, oznacza utrzymanie w tym czasie normy prawnej w mocy i określa stan prawny przyjmowany jako podstawę prawną wyroku (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. III CZP 45/03, Wokanda z 2004 r., nr 2, poz. 1). Z tego względu nie było podstaw do odmowy zastosowania zarówno przepisu art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, jak i wydanego z jego upoważnienia aktu wykonawczego. Stosownie do treści § 26 ust. 3 rozporządzenia orzeczenie powinno zawierać uzasadnienie prawne zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa oraz uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać w szczególności: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a poza tym przytoczenie okoliczności, które przełożony miał na względzie przy wymiarze kary. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia w świetle wymogów, jakie powinny spełniać orzeczenia kończące postępowanie dyscyplinarne, stwierdzić przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanych przepisach. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia został szczegółowo przedstawiony stan faktyczny, analogiczny jak w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym, nie została przedstawiona natomiast ocena tego stanu faktycznego oraz ocena dowodów w świetle podawanej przez J. P. wersji zdarzenia. W szczególności nie wskazano powodów, z jakich organy odmówiły wiarygodności twierdzeniom skarżącego co do czasu spożycia środka uspokajającego "Melisana" oraz wskazywanym przezeń dowodom przeprowadzonym w toku śledztwa, jak również z jakiego powodu oparły się na pozostałych dowodach zgromadzonych w toku postępowania dyscyplinarnego. Oceniając nadal zaskarżone orzeczenie pod kątem zasad wymierzenia kary, należy mieć również na względzie treść § 27 rozporządzenia stanowiącego, że wymierzona kara określona w art. 134 ustawy o Policji powinna być współmierna do popełnionego czynu i stopnia zawinienia przez obwinionego (ust. 1), a nadto określającego obowiązek uwzględniania przy wymierzaniu kary charakteru przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej, ich skutków, pobudek działania, okoliczności popełnienia czynu, stopnia nasilenia złej woli, następstw ujemnych dla służby, dotychczasowych wyników w służbie oraz zachowania się obwinionego poza służbą, a poza tym innych istotnych w sprawie okoliczności, zarówno łagodzących, jak i obciążających (ust 2). Okoliczności mające wpływ na zaostrzenie wymiaru kary określone zostały w § 27 ust. 3 rozporządzenia, wśród których wymieniony zostało popełnienie przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej przez policjanta będącego w stanie po użyciu alkoholu lub innego podobnie działającego środka (pkt 1). W powołanym przepisie zamieszczone zostało odesłanie do art. 134 ustawy z dnia 6 kwietnia 2002 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58), zawierającego katalog kar dyscyplinarnych, jakie mogą być wymierzane policjantowi, wśród których najdotkliwszą karą jest wydalenie ze służby. Brak przyporządkowania określonych przewinień lub naruszeń dyscypliny służbowej do poszczególnych rodzajów kar wskazuje, że rozstrzygnięcie w zakresie wyboru kary z katalogu kar zostało pozostawione uznaniu organu stosującego kary. Konstrukcja uznania administracyjnego sprowadza się do swobodnego wyboru przewidzianych prawem sankcji i zastosowania ich w konkretnej sprawie, jednak uznanie to nie może nosić cech dowolności. Z tego względu rozstrzygnięcia oparte na uznaniu administracyjnym muszą charakteryzować się szczegółowym uzasadnieniem polegającym na przedstawieniu wszystkich istotnych okoliczności, jakie organ brał pod uwagę przy podejmowaniu takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia takiego orzeczenia uniemożliwia bowiem - w przypadku jego zaskarżenia – kontrolę jego legalności tj. ustalenie, czy nie doszło do przekroczenia granic przyznanego uznania administracyjnego; innymi słowy – czy rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. W tym kontekście należy interpretować również treść powołanego przepisu § 26 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r., co prowadzi do wniosku, że orzeczenie o zastosowaniu kary dyscyplinarnej powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie odnośnie przesłanek, które zadecydowały o wymierzeniu tej, a nie innej kary, a w szczególności podawać okoliczności łagodzące i obciążające. W przedmiotowej sprawie, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie były brane pod uwagę okoliczności łagodzące i obciążające, orzeczenia obydwu instancji nie zawierają takiego uzasadnienia. W szczególności nie zostały wskazane przyczyny nieuwzględnienia faktu, że skarżący nie był dotychczas karany w czasie służby oraz że były mu udzielane pochwały i corocznie, kilkakrotnie w ciągu roku otrzymywał nagrody pieniężne. Ponadto doszło do naruszenia przepisu § 22 ust. 8 rozporządzenia, z którego wynika, iż w przypadku wniosku o wymierzenie kary wydalenia ze służby, przed wydaniem orzeczenia o ukaraniu, obwiniony winien zostać wezwany do raportu w celu zapoznania go z wnioskami prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i wysłuchania obwinionego, któremu doręcza się sprawozdanie w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed raportem. Z akt sprawy wynika, że pocztą na adres skarżącego wysłane zostało postanowienie o zamknięciu postępowania dowodowego wraz z kopią sprawozdania i wezwaniem do raportu na dzień 5 marca 2002 r. o godz. 1400 i przesyłkę tę skarżący odebrał w dniu 11 marca 2002 r. Innym dostrzeżonym uchybieniem jest naruszenie przepisu § 19 rozporządzenia, ustanawiającego miesięczny termin postępowania dowodowego oraz możliwość jego przedłużenia do dwóch miesięcy przez przełożonego właściwego do rozpoznania sprawy w drugiej instancji, albowiem, jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało przedłużone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie postępowania dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym z dnia 25 stycznia 2002 r., który był ostatnim dniem miesięcznego terminu, który to wniosek wpłynął do sekretariatu Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w dniu 30 stycznia 2002 r. Postępowanie dowodowe zostało natomiast zamknięte postanowieniem z dnia 26 lutego 2002 r. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności uznać należało, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych samych względów na zasadzie art. 135 tej ustawy uchylono orzeczenie organu pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów art. 132 - 135 obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.