II SA/Wr 1396/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: WSA Andrzej Cisek NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Z., Z. P., J. P., H. A., J. M., M. M., J. K., L. S., I. M.-F. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), Prezydent W. ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. Ł. M. [...] (róg ul. B.) we W., dz. nr [...], AM-28, obręb: K., znajdującego się na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MŚ", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa średniowysoka od 3 do 5 kondygnacji oraz w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, dla inwestycji obejmującej: realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wysokość do 4 kondygnacji), w parterach w/w zabudowy: usługi, garaże dla samochodów osobowych mieszkańców na 100 miejsc garażowych i 60 miejsc postojowych oraz niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej. W decyzji tej określono, iż jest ona ważna do [...]r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli mieszkańcy ul. Ł. M. i ul. T. we W., w tym skarżący E. Z., Z. P., J. P., H. A., J. M., M. M., J. K., L. S., I. M.-F. i A. J., sprzeciwiając się planowanej budowie domów mieszkalnych i zabraniu placu zabaw dla dzieci oraz części ogródków przydomowych, które zostały urządzone kosztem części podwórka. Odwołujący się wskazali, że planowana budowa może naruszyć konstrukcję ich domów stojących w pobliżu ze względu na bardzo bliskie sąsiedztwo rzeki Odry. W związku z tym wnieśli o to, aby inwestor przeprowadził szczegółową ekspertyzę, która w sposób jednoznaczny wykaże, że wybudowanie nowych domów na tym terenie nie spowoduje zniszczenia tych istniejących. Wnieśli również o pisemne zobowiązanie inwestora, że w razie uszkodzenia ich budynków, wypłaci stosowne odszkodowanie z zapewnieniem mieszkań włącznie. Ponadto zarzucili, że brak zgody Rady Osiedla jest w tym przypadku rażącym niedociągnięciem i pominięciem opinii ważnego organu samorządowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uzasadnił tym, iż celem każdej decyzji lokalizacyjnej jest weryfikacja zamierzeń inwestora pod względem ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, iż z załączonego do akt sprawy wyrysu z ogólnego planu miejscowego zagospodarowania miasta W. wynika, że teren potencjalnego zainwestowania położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MŚ". Podstawową funkcją tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa średniowysoka od 3 do 5 kondygnacji. Jako przeznaczenie uzupełniające plan przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokiej i niskiej intensywności, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi elementarne i podstawowe, urządzenia obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleń osiedlową, parkingi, stacje paliw, zakłady pracy nieuciążliwej. Przeznaczenie dopuszczalne (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji) stanowią zakłady przemysłu nieuciążliwego, sady, niewielkie zespoły ogrodów działkowych i przydomowych oraz wszystkie rodzaje usług ogólnomiejskich i administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z porównania zapisów planu oraz zamierzenia inwestycyjnego wynika zatem, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna na spornej działce, a ocena organu I instancji w zakresie zgodności potencjalnej inwestycji z powołanym planem miejscowym jest prawidłowa. Ponieważ obszar zainwestowania jest strefą "B" ochrony konserwatorskiej, projekt orzeczenia uzgodniono z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. (postanowienie z dnia [...]Nr [...]). Ponadto zamierzenie zostało zaopiniowane przez Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., a stosowne zastrzeżenia ujęto w pkt 2 kwestionowanej decyzji. Nadto pokreślono, iż w myśl art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, do kategorii której należą odwołujący się. Nie przesądza ona także o dopuszczalności realizacji inwestycji na wnioskowanym terenie, wskazuje natomiast na ograniczenia i nakazy wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem dopuszczalne w postępowaniu lokalizacyjnym, zobowiązanie inwestora do wykonania dodatkowych, wnioskowanych przez odwołujących się, ekspertyz lub opinii budowlanych. Weryfikacja dopuszczalności realizacji spornej inwestycji pod tym względem należy bowiem do kolejnego etapu realizacji inwestycji, to jest postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. W opinii organu odwoławczego uzasadnienia nie znajduje również żądanie stron zobowiązania inwestora do ewentualnego wykupienia okolicznych nieruchomości lub dostarczenia mieszkań zamiennych. W myśl bowiem art. 41 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami świadczeń lub warunków. Uzyskanie decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest także uzależnione od uzyskania zgody właścicieli działek sąsiadujących z terenem zainwestowania oraz stanowiska Rady Osiedla. Decyzja lokalizacyjna nie przyznaje potencjalnemu inwestorowi żadnych praw do spornej działki. Nie pozwala ona również na budowę jakichkolwiek obiektów planowanych na spornym terenie, bowiem roboty budowlane – jak przewiduje art. 29 Prawa budowlanego – można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed uzyskaniem której inwestor będzie musiał przedłożyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wnieśli E. Z., Z. P., J. P., H. A., J. M., M. M., J. K., L. S., I. M.-F. i A. J. podnosząc, iż nie chcą być traktowani przedmiotowo, lecz chcą mieć wpływ na to, co dzieje się wokół ich budynków. Podnieśli, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ odwoławczy, dopuszcza istnienie ogródków przydomowych. Ogrody te już istnieją i nie ma potrzeby, zdaniem skarżących, żeby je zmieniać na budynki mieszkalne. Ponadto wskazano, że wszyscy właściciele wykupionych mieszkań w momencie podpisywania aktów notarialnych nie znali przeznaczenia tego terenu. Większość z nich nie wykupiłoby swoich mieszkań wiedząc, że w przyszłości staną obok domy i że zostaną pozbawieni tych ogródków. Skarżący sprzeciwili się zabraniu, zagospodarowanemu przez nich, pasa zieleni, na którym znajdują się kupione przez nich drzewa oraz ławki. Jak podnoszą skarżący, zabudowując ten teren gmina pozbawia ich całkowicie podwórka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 (określającego, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe), na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2, który to przepis stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Teren, którego dotyczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MŚ", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa średniowysoka od 3 do 5 kondygnacji oraz w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Wskazując na powyższe organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że inwestycja polegająca na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wysokość do 4 kondygnacji), obejmująca realizację w parterach wyżej wymienionej zabudowy usług oraz garaży dla samochodów osobowych mieszkańców na 100 miejsc garażowych i 60 miejsc postojowych, a także niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze treść cytowanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić trzeba, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, iż jej rolą jest przesądzenie o dopuszczalności ogólnie określonej inwestycji, w miejscu wskazanym przez inwestora, w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnie w świetle mających z nimi związek przepisów szczególnych. Badanie, czy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie doszło do naruszenia interesu osób trzecich, może być prowadzone jedynie w tym aspekcie. Porównanie treści decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz treścią miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do skutecznego zakwestionowania wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, iż podnoszone przez skarżących zarzuty w zasadzie nie kwestionują zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zawierają obawy przed uciążliwościami mogącymi wynikać ze zrealizowania proponowanej inwestycji. Tak więc kwestie te w istocie nie dotyczą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obawy skarżących, wynikające – jak można wnioskować z treści skargi – z ich przypuszczeń co do możliwych następstw zrealizowania przedmiotowej inwestycji, nie wynikają jednak z treści zaskarżonej decyzji, ani z utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Zauważyć wypada, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż decyzja lokalizacyjna nie przyznaje potencjalnemu inwestorowi żadnych praw do spornej działki i nie przesądza o tym, kto będzie jej właścicielem. Nie pozwala ona również na budowę jakichkolwiek obiektów planowanych na spornym terenie, bowiem roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed uzyskaniem której inwestor będzie musiał przedłożyć – zgodny z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Tak więc – jak trafnie podkreślił organ II instancji – nie jest dopuszczalne w postępowaniu lokalizacyjnym zobowiązanie inwestora do wykonania na przykład ekspertyz lub opinii budowlanych, bowiem weryfikacja dopuszczalności realizacji spornej inwestycji pod tym względem należy do kolejnego etapu realizacji inwestycji, to jest postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje jedynie, czy wnioskowana inwestycja może – chociaż nie musi – być zrealizowana na konkretnym terenie. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.