II SA/Wr 1399/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant apl. prok. Aleksandra Pokorska, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta G., powołując się na art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001 Nr 6 poz. 56 z późn. zm./ oraz art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy m.in. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 154 poz. 1793/ odmówił J.S. wznowienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego - od [...]r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazał, iż J. S. został zarejestrowany po raz pierwszy w dniu [...]r. jako osoba bezrobotna, uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych. Z dniem [...]r. przyznano stronie prawo do zasiłku przedemerytalnego, które ustało z dniem [...]r., z powodu pozbawienia wolności, co orzeczono decyzją z dnia [...]r. Po zwolnieniu z Zakłada Karnego, w którym odbywana była kara pozbawienia wolności /od [...]r. do [...]r./. J. S. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w G. w celu rejestracji - w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. uznano J. S. za osobę bezrobotną i odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie udokumentował nowych okresów zatrudnienia. W odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. J. S. ponowił wniosek z dnia [...]r. o przywrócenie prawa /wznowienie wypłaty/ zasiłku przedemerytalnego. Dalej organ podniósł, iż na mocy przepisu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy m.in. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 154 poz. 1793/ zmieniono treść ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez skreślenie art. 37 j, który stanowił, do końca 2001r. podstawę do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Skutkiem tej regulacji, przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidują już możliwości przyznania ani wznowienia osobom rejestrującym się w PUP, po dniu 31 grudnia 2001r. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Ponadto organ I instancji wywiódł, iż brak jest również podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r., zgodnie z którym osoby zarejestrowane w PUP przed dniem 1 stycznia 2002r. spełniające warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Z dniem [...]r. w związku z osadzeniem z tytułu pozbawienia wolności J. S. przestał spełniać warunki do posiadania statusu bezrobotnego, a tym samym ustało prawo do zasiłku przedemerytalnego. Prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu tylko w przypadku podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, które następnie po ustaniu tych przyczyn może być na wniosek strony wznowione. Uprawnienia przysługujące osobom rejestrującym się, a wynikające z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w takim przypadku ustalone są ponownie według stanu prawnego obowiązującego w dniu rejestracji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. podniósł, iż "Urząd" nie poinformował go o zmianie ustawy z dniem 1 stycznia 2002r. W ten sposób został pozbawiony jedynego źródła utrzymania jakim był zasiłek przedemerytalny, co uważa za krzywdzące. Decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewoda D., na podstawie art. 3 pkt 13 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie /.../ ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../ /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania organ odwoławczy ustalił, iż J. S. zarejestrował się po raz pierwszy w urzędzie pracy w dniu [...]r. uzyskując status osoby bezrobotnej uprawnionej do zasiłku dla bezrobotnych. Z dniem [...]r. zostało przyznane stronie prawo do zasiłku przedemerytalnego. Prawo do niego ustało na mocy decyzji z dnia [...]r. z powodu pozbawienia wolności. Po zwolnieniu z Zakładu Karnego, w którym kara była odbywana tj. od dnia [...]r. do dnia [...]r. strona zgłosiła się do urzędu celem zarejestrowania tj. w dniu [...]r. Z dokumentacji sprawy wynika, że J. S. w czasie odbywania kary pozbawienia wolności nie był zatrudniony. Orzeczono zatem o uznaniu za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dalej organ II instancji wywiódł, iż przywrócenie - wznowienie wypłaty zasiłku przedemerytalnego jest możliwe w przypadkach określonych ustawą i odnosi się do osób, które wcześniej zawiesiły /a nie utraciły/ prawo do zasiłku przedemerytalnego z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo podjęcia działalności gospodarczej /art. 37 n ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wg stanu na dzień do 31 grudnia 2001r./. Tylko w tych przypadkach po ustaniu tych przyczyn wypłata świadczenia może być wznowiona. Decyzję o ustaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego podjęto z powodu niespełnienia warunków do bycia osobą bezrobotną. Rejestracja strony, w dniu [...]r. następuje po ustaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Uprawnienia przysługujące osobom rejestrującym się a wynikające z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w takim przypadku ustalone są na nowo według stanu prawnego obowiązującego w dniu rejestracji. Jednocześnie organ poinformował odwołującego się, iż właściwym do udzielenia pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej jest ośrodek pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję J. S. podniósł, iż decyzją organów obu instancji został pozbawiony jedynego źródła utrzymania jakim był zasiłek przedemerytalny, co uważa za bezduszne i biurokratyczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./. Ustawa ta jednakże utraciła moc z chwilą wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1271 /art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Dz.U. Nr 153 poz. 1271/. Art. 97 § 1 tych Przepisów wprowadzających /.../ stanowi, że "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności decyzji z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba że wynika to z przepisu prawa. Skarga jest zasadna. Wyrokiem z dnia 6 maja 2004r. sygn. akt 4 II SA/Wr 1244/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Sąd stwierdził bowiem naruszenie, przez organy obu instancji, przepisu art. 37 "m" ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001, Nr 6, poz. 56/, który w ust. 1 stanowi, iż "Do osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne przepisy art. 23 ust. 4 /.../ stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 23 ust. 4, w przypadku pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku, po zwolnieniu z Zakładu Karnego /.../ przysługuje prawo do zasiłku za okres skrócony pobierania zasiłku przed pozbawieniem wolności i w trakcie przerw w odbywaniu kary. Przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia - pierwszy z nich reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania, natomiast przeniesienie tej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu /por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2002r. I SA/Lu 31/02, "Monitor Podatkowy" 2002, nr 10, s. 47/. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 23 ust. 4 ustawy do osób pobierających zasiłek przedemerytalny nie odbiega od sposobu rozumienia znaczenia tego zwrotu w literaturze i orzecznictwie, i oznacza, że: 1/ w określonym wypadku przepis ten stosowany jest bez zmiany jego dyspozycji; 2/ jest stosowany po dokonaniu w niej pewnych modyfikacji; 3/ przepis nie znajduje w ogóle zastosowania ze względu na całkowitą nieprzydatność do danego rodzaju stosunku prawnego /por. uchwała SN z dnia 30 stycznia 2001r. I KZP 50/00, OSNKW 2001, w 3-4, poz. 16, uchwała SN z dnia 6 grudnia 2001r., III CZP 41/00, OSNCP 2001, nr 4, poz. 57/. W rozważanej sprawie należy odrzucić sposób rozumienia "odpowiedniego" stosowania art. 23 ust. 4 podany w punkcie 1 ponieważ zawarta w nim norma odnosi się wprost do relacji związanych z zasiłkiem dla bezrobotnych nawiązując do pojęć konstruujących tę instytucję oraz w punkcie 3 ponieważ trudno byłoby zakładać, że racjonalny ustawodawca nakazuje na gruncie tego samego aktu prawnego "odpowiednie" stosowanie stosunków odnoszących się do zasiłku dla bezrobotnych do stosunków związanych z zasiłkiem przedemerytalnym zakładając przy tym ich całkowitą nieadekwatność. Powyższe oznacza, że przepis art. 23 ust. 4 ustawy może być "odpowiednio" zastosowany do osoby pobierającej zasiłek przedemerytalny po dokonaniu w jego dyspozycji określonych modyfikacji. Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, mogą one polegać np: na opuszczeniu niektórych części "odpowiednio" stosowanego przepisu lub jego koniecznym uzupełnieniu tak by w końcowym efekcie "odpowiednio" stosowana norma odpowiadała specyfice stosunku prawnego, do którego ma być zastosowana, uzyskując rozsądną treść społeczną i prawną. Konstruując taką normę należy pamiętać o cechach określających istotę zasiłku przedemerytalnego, jako świadczenia stabilnego przysługującego bezrobotnym, którzy w wyniku reformy ubezpieczeń społecznych utracili korzystniejsze uprawienia z tytułu wcześniejszych emerytur i obniżonego wieku emerytalnego. Istnieją zatem podstawy, by w ujęciu funkcjonalnym traktować te zasiłki tak jak świadczenia zabezpieczenia społecznego wraz z przynależnymi im gwarancjami ochrony wyznaczonymi przez przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tym kontekście, odbywanie kary pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego prowadzi jedynie do utraty na ten czas statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji, prawa do tego zasiłku /art. 37 "n" ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 "h"/, brak jednak podstaw do przyjęcia, że utrata prawa do zasiłku przedemerytalnego ma trwały charakter i obejmuje także okres następujący po zwolnieniu z zakładu karnego /art. 37 "m" w związku z art. 23 ust. 4/. Obciążenie obywatela /zwiększenie zakresu obowiązku lub zmniejszenie albo pozbawienie uprawienia/ musi mieć wyraźną podstawę normatywną, a konsekwencji takiej nie można domniemywać. W związku z powyższym można sformułować tezę, że pozbawienie wolności w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji, utratą prawa do tego zasiłku na czas obejmujący okres odbywania kary oraz przerw w jej odbywaniu. Po zwolnieniu z Zakładu Karnego przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego obejmujące okres następujący po tym zwolnieniu. Skoro w niniejszej sprawie odmówiono "wznowienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego od [...]r." tym samym naruszono ten sam przepis prawa materialnego, którego naruszenie wytknął sąd w wyroku z dnia 6 maja 2004r. Reasumując zatem w sprawie uchybiono przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł więc jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jako orzeczenie negatywne nie ma przymiotu wykonalności /art. 152 - Prawo o postępowaniu /...//.