II SA/Wr 14/03

Dnia 22 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Asesor WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) Asesor WSA Marek Olejnik Protokolant: apl. prok. Radosław Żarkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia nowej wysokości uposażenia miesięcznego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] (Nr [...]); II. orzeka że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Uzasadnienie. Dowódca JW. [...] - działając na podstawie rozkazu Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...]r. - wydał decyzję z dnia [...]r., którą wstrzymał młodszemu chorążemu sztabowemu J. B. z dniem uprawomocnienia się decyzji, wypłatę dodatku za mistrzowską klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego. J. B. wniósł odwołanie do Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego, w którym podnosi, że od [...]r. posiada mistrzowską klasę specjalisty w specjalności [...], a od [...]r. w specjalności [...] (która jest właściwą dla zajmowanego stanowiska służbowego). Odwołujący się stoi także na stanowisku, że ze względu na zbieżność obu posiadanych specjalności zachowuje prawo do wypłaty dodatku stałego do uposażenia z tytułu posiadania mistrzowskiej klasy specjalisty wojskowego. Uzasadniając powyższą tezę powołuje się na opinię Dowódcy Wojsk Lądowych wyrażoną w piśmie nr [...] z dnia [...]r. oraz opinię Szefa Oddziału Ekonomicznego Dowództwa [...] Korpusu Zmechanizowanego wyrażoną w piśmie nr [...] z dnia [...]r. W dalszej części uzasadnienia st. chor. sztab. J. B. stwierdza, iż w przedmiotowej decyzji nastąpiło naruszenie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ I instancji wydał decyzję pozbawiającą zainteresowanego prawa nabytego, bez jego zgody. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693), § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz.1005 z późn. zm.), § 2 ust. 1 pkt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 2 3. poz. 101) i art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że uzyskanie specjalności wojskowej przez mł. chor. sztab. J. B. w dniu [...]r. zgodnej z zajmowanym stanowiskiem (Nr [...]) zostało dokonane bez podstawy prawnej. Przed dniem [...]J. B. posiadał mistrzowską klasę specjalisty wojskowego (Nr [...]), która była niewłaściwa w stosunku do zajmowanego stanowiska. Dodatek ten został przyznany decyzją Nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 marca 1995 r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w Siłach Zbrojnych RP (Dz. Rozk. MON poz. 24) oraz Instrukcji o klasyfikowaniu specjalistów wojskowych w Siłach Zbrojnych RP (Sygn. Szkol. 765/95). Zadaniem organu odwoławczego podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące tego, że decyzja Nr 29/MON z dniem 30 marca 2001 r. nie utraciła mocy na podstawie z art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268) i jest w dalszym ciągu obowiązująca, nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Przesądza o tym fakt, iż decyzja ta nie posiada oparcia o odpowiedni przepis ustawowy, oraz że mimo jej charakteru wewnątrz resortowego, stanowi ona podstawę podejmowania decyzji indywidualnych, dotyczących ogółu żołnierzy zawodowych. Fakt, że decyzja ta nie została zamieszczona w wykazie aktów prawnych, które utraciły moc w powyższym terminie, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. (M.P. Nr 47, poz. 782) nie ma decydującego znaczenia, gdyż z punktu widzenia formalno - prawnego wykaz ten ma wyłącznie charakter porządkowy, a nie normotwórczy. Organ odwoławczy wskazał, że po tej dacie nie ukazały się nowe przepisy regulujące nadawanie klas kwalifikacyjnych. Dlatego nie było podstaw do wydawania decyzji w sprawie nadawania, potwierdzania, bądź podwyższania klas kwalifikacyjnych oraz przyznawania dodatków za klasę kwalifikacyjną uzyskaną lub podwyższoną po dniu 30 marca 2001 r. W konsekwencji zaistniała konieczność dokonania weryfikacji i ponownego ustalenia prawa każdego żołnierza - nie tylko skarżącego - do posiadanej klasy kwalifikacyjnej i pobieranego dodatku po dniu 30 marca 2001 r. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono, że decyzje wojskowych organów administracyjnych są niesłuszne z tego powodu, że skarżący nie utracił klasy kwalifikacyjnej, która była przyznana zgodnie z obowiązującym prawem. Prawo do dodatku z tego tytułu skarżący nabył na podstawie § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 roku w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy i nie może być pozbawiony tego uprawnienia na podstawie przepisów wewnątrz resortowych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na swoją wcześniejszą argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że podstawę prawną uchylenia decyzji w sprawie spornego dodatku stanowił art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych upoważnień ustawowych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268) i art. 163 Kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wojskowe organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego, a także przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że ogólną zasadę postępowania administracyjnego stanowi zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 Kpa), zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie. "...Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym..." (B. Adamiak J. Borkowski: :Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 1998 r. str. 102). W niniejszej sprawie wojskowe organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie wskazały w oparciu o jaką zasadę unormowaną w Kpa wydały nowe decyzje w sprawie dodatku kwalifikacyjnego żołnierza, pozbawiając go jednak prawa nabytego. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na art. 163 Kpa, jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 16 § 1 Kpa decyzje ostateczne mogą być wzruszone jedynie na zasadach wskazanych w Kpa. Oznacza to więc, że możliwość wydania nowej decyzji w materii wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną możliwe jest tylko wówczas, gdy zaistnieją takie okoliczności, o jakich mowa w przepisach Działu II, Rozdziału 13 Kodeksu. Taki tryb działania organów administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem kontroli ostatecznych decyzji i dlatego nie jest dopuszczalne rozszerzanie katalogu przypadków, w których taki tryb może być zastosowany. Jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie organ nie wskazał jaki przypadek uregulowany w Kpa stanowił podstawę wydania nowych decyzji w sprawie dodatku za kwalifikacje mistrzowskie, a tym samym na jakiej podstawie doszło do wydania decyzji "wstrzymującej" skarżącemu wypłatę tego dodatku. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał art. 163 Kpa, jako podstawę prawną wydania decyzji w nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu określone kwalifikacje i przyznającej prawo do dodatku z tego tytułu. Niezależnie od tego, że powołanie dopiero w odpowiedzi na skargę tego przepisu nie usuwa w tym zakresie błędów decyzji, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki do zastosowania art. 163 Kpa w celu zmiany poprzedniej decyzji ostatecznej. Zgodnie z treścią powołanego unormowania, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, niż określone w Rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. W komentarzu dotyczącym możliwości powołania się na przepis art. 163 k.p.a., jako podstawy wzruszenia decyzji wskazuje się na następujące okoliczności: 1) przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte, lecz wymaga ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji; 2) podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych /lub aktów wykonawczych do ustawy/, ponieważ przepis art. 163 k.p.a. nie określa przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego zawartego w różnych aktach prawnych; 3) przepisy odrębne, do których odsyła art. 163 k.p.a. powinny zawierać unormowania wskazujące m.in. organ właściwy do wzruszenia decyzji, określać, czy wzruszenie to ma obligatoryjny, czy uznaniowy charakter i in., 4) skorzystanie z tego trybu wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, czy są podstawy do zastosowania regulacji przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu k.p.a. dotyczącego wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej /por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, 4 wydanie, s. 749-751 oraz z powołanym tam orzecznictwem/. Przepis art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek podstawy prawnej wzruszenia decyzji tworzącej prawa nabyte. Przepis art. 75 tej ustawy jest wyłącznie przepisem uchylającym, który nie spełnia sam przez się innych samodzielnych funkcji prawnych. Przede wszystkim powołany przepis nie wskazuje organu właściwego do wzruszenia dotychczasowych decyzji, nie określa przesłanek ich zmiany lub uchylenia, nie odnosi się do kwestii obligatoryjności lub uznaniowości tej zmiany. Jednocześnie nie ma podstaw do uznania, że samo uchylenie dotychczasowego stanu prawnego, przy braku regulacji dotyczących dalszego bytu /trwałości/ decyzji administracyjnych wydanych pod rządami uchylonego stanu prawnego, stanowi samodzielną podstawę wzruszania takich decyzji tworzących prawa nabyte. Dla dokonania takich zmian musiałaby istnieć wyraźna podstawa normatywna w przepisach derogujących dotychczasowy stan prawny. W związku z tym przyjąc należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nie stanowi w szczególności takiej postawy art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych upoważnień ustawowych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268).. Zgodnie więc z art. 145 § 2 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej sprawie zaszła potrzeba orzeczenia, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana przed uprawomocnieniem się wyroku. Decyzje będące przedmiotem oceny w tej sprawie pozbawiały, bowiem żołnierza zawodowego części przyznanego wcześniej wynagrodzenia i wykonanie tych decyzji przed uprawomocnieniem się wyroku mogłoby doprowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji skarżącego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.