II SA/Wr 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta L. decyzją z dnia [...]r. nr [...] cofnął bez odszkodowania decyzję Wojewody L. z dnia [...]r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego i jednocześnie udzielił Gminie R. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód tj. odprowadzanie ścieków. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Kolejne zmiany udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego następowały decyzjami Starosty L. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...]. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni we W.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, (dalej – PGWWP) ustalił Zarządowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R.na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] w wysokości 254,00 zł. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszących 250,00 złotych na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 10,0 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00278 m3/s. Jednocześnie PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni we W. wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za I kwartał – w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji w wysokości 63,50 zł, za II kwartał – w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji w wysokości 63,50 zł, za III kwartał w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 63,50 zł, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 63,50 zł, Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. wniósł reklamację od opisanej informacji, uważając opłatę stałą za nieuzasadnioną. W reklamacji podniesiono, że opłata została wyliczona niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i nieprawidłowo. Wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych i kwestionowano wyliczenie wysokości opłaty z pominięciem maksymalnej ilości ścieków wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym jaka może zostać odprowadzona w ciągu roku. Nie uwzględniając reklamacji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni we W. PGWWP, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawo wodne oraz art., 104 k.p.a. określił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 254,00 PLN za wprowadzenia ścieków do wód lub ziemi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie uznał reklamacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., gdyż w myśl art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne do ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi wykorzystuje się maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s. Opłata stała za usługi wodne powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, czy to w formie maksymalnego poboru wody w jednostce czasu, czy maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu, a nie maksymalną dopuszczalną wartością w skali roku poboru wód czy zrzutu ścieków, która nie może być przekroczona przez podmiot korzystający z tych usług wodnych. Opłata ta jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych, jak i przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych. W związku z powyższym, w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości zrzutu ścieków wyrażonej w m³/s, do ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie ścieków należy przyjąć tę wielkość zrzutu ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m³/s stanowić będzie maksymalną wartość. Organ podał, że mając wzgląd na powiązanie opłaty stałej z maksymalną presją na środowisko wodne, obliczenie wysokości należności na podstawie wielkości zrzutu ścieków z pozwolenia wodnoprawnego, która po przeliczeniu na m³/s stanowi wartość najwyższą - jest zgodne z celem opłaty. Zdaniem organu koreluje to wprost z treścią art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), które posługują się pojęciem maksymalnego zrzutu ścieków. Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zaznaczono też, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę L. nr [...] z dnia [...] r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r., decyzją nr [...] z dnia [...] r. i decyzją nr [...] z dnia [...] r. na wprowadzenie oczyszczonych ścieków w ilości Qmaxh=10 m³/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt. 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Według Dyrektora Zarządu Zlewni we W. PGWWP w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., która wynosi 254,00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, albowiem reklamacja Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni we W. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 10 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00278 m³/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę na decyzję z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. wnosząc o jej uchylenie w całości ewentualnie jej zmianę i uwzględnienie skargi w całości, obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut rażącego naruszenia art. 271 ust. 1 pkt. 4 i ust. 5 ustawy Prawo wodne polegającego na nieprawidłowej wykładni tego przepisu, a w szczególności zawartego w nim sformułowania "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s", na niekorzyść skarżącego oraz rażącego naruszenia art. 7a ust. 1 k.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z interpretacją treści art. 271 ust. 1 i 5 ustawy na niekorzyść skarżącego, mimo że wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi przedstawiono przebieg postępowania, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja i wyjaśniono, że ustalona w informacji rocznej opłata stała w wysokości 254,00 zł, obliczona została w oparciu o podaną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną godzinową ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, co jest nieprawidłowe i niezgodne z wydanym pozwoleniem oraz treścią art. 271 ust. 1 i 5 ustawy Prawo wodne. Odwołując się do orzecznictwa zaznaczono, iż wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi może być ustalona wyłącznie za rzeczywiste wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, a nie potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Ponawiając twierdzenia zawarte w reklamacji autor skargi szczegółowo opisał ilość ścieków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym, analizując przy tym maksymalne wartości godzinowe, dobowe i roczne. Kwestionując wysokość naliczonej opłaty stanowisko organu uznano za ,,niesłuszne i niezgodne z prawem". Wyjaśniono przy tym, że stwierdzenie, że "opłata jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych, jak i przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych", nie ma zastosowania w rzeczywistości. Na dowód czego przedstawiono arkusze przepływu ścieków za lata 2014-2017. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie stanowiska przedstawiono argumentację przemawiającą za prawidłowym zastosowaniem art. 271 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy Prawo wodne ze wskazaniem na przyjęcie maksymalnej wartości godzinowej wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Odniesiono się także do konieczności wskazania w przepisie możliwości obniżenia opłaty, co nie może być stosowane dowolnie lub uznaniowo przez organ. Omówiono też specyfikę postępowania reklamacyjnego i zanegowano słuszność zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik podtrzymał w całości zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, także wtedy gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd działając w oparciu o wskazane wyżej uwarunkowania prawne uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzenia ścieków tj. wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Ze względu na charakter opłaty na wstępie należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym odnoszące się do przepisów znajdujących zastosowanie w rozstrzygniętej skarżoną decyzja sprawie. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (...) oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych (...) ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 270 ust. 8 wymienionej ustawy opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. O opłacie za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych traktuje art. 270 ust. 11 tej ustawy. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Natomiast art. 271 ust. 4 lit.a tej ustawy odnosi się do wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...) i podobnie opłata ta ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Powołana w powyższych zapisach ustawy Prawo wodne stawka jednostkowa opłaty określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, a według § 6 stawka jednostkowa za wprowadzanie wód opadowych wynosi 2,50zł na dobę za m³/s. Z powyższego wynika, że rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny. W realiach niniejszej sprawy Starosta L. w decyzji z dnia [...] r. nr [...] zmieniającej pozwolenie wodnoprawne i wprowadzającej zmiany w decyzji z dnia [...] r. nr [...] udzielił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. pozwolenia wodnoprawnego zezwalając na odprowadzanie ścieków oczyszczonych na oczyszczalni R. wylotem do rowu melioracyjnego L., a następnie do rzeki R.w km 29+370 w ilości Qmaxh-10 m³/h, Qśrd- 92,3 m³/d i Q maxr- 33 690 m³/r. W świetle wartości wskazanych w omawianej decyzji zaznaczyć też należy, że obliczanie opłat ma uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego). Należy zatem dążyć do ustalenia opłaty adekwatnej do kosztów usługi wodnej. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że ,,jednostkowa stawka opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi". W przedmiotowej sprawie opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 10 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,000278 m³/s. W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) nie określono ilości wyrażonych w m³/s. Ustawodawca nie zadbał o podanie metody tego przeliczenia. W pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w przedmiotowej sprawie zostały określone trzy maksymalne parametry: godzinowy, roczny i dobowy. Każdy z nich po przeliczeniu może być sprowadzony do wymaganej jednostki m³/s. Jednak zadaniem organu powinno być wyjaśnienie w jaki sposób stosować przepisy nowej ustawy do pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, w kontekście możliwości zrealizowania maksymalnych wskaźników z tych pozwoleń wynikających w odniesieniu do obecnie obowiązujących regulacji. W zaskarżonej decyzji za maksymalną ilość odprowadzanych ścieków przyjęto wskaźnik godzinowy, który wynosi 10 m³/h, co przeliczeniu daje 0,000278 m³/s. Organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący dlaczego do obliczania opłaty stałej za odprowadzanie ścieków uznał maksymalny wskaźnik godzinowy, a nie maksymalny wskaźnik roczny, który w ocenie Sądu jest bardziej miarodajny. Wynika, to z faktu, że opłata stała jest opłatą roczną. Natomiast określenie opłaty rocznej bez uwzględnienia maksymalnego zrzutu ścieków lub wód w ujęciu rocznym z wykorzystaniem ilości dopuszczalnych dla m³/h jest sprzeczne z pozwoleniem wodnoprawnym stanowiącym podstawę do obliczenia opłaty stałej. Maksymalna wielkość godzinowa dotyczy poboru chwilowego w przypadkach incydentalnych i nie daje się z niej wyprowadzić dozwolonego rozmiaru poboru rocznego, który w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym został określony jako niższy. Przyznać należy, że w decyzji organ uzasadniał wysokość opłaty stałej ,,gotowością środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków" oraz ,,maksymalną presją na środowisko" lecz wskazanie na tego rodzaju argumenty nie wyjaśnia dlaczego z określonych w pozwoleniu wodnoprawnym trzech wskaźników maksymalnych wybrał właśnie wskaźnik godzinowy, który jest niezgodny z dopuszczalną maksymalną w pozwoleniu wodnoprawnym ilością roczną oraz jest najmniej korzystny dla zobowiązanego. W świetle powyższego uznać przyjdzie, że orzekający w sprawie organ nie sprostał wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. zasadzie nakazującej rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości przy wykładni ustawy, na korzyść strony obciążonej obowiązkiem w drodze decyzji. Powyższa zasada jest zgodna z konstytucyjną zasadą in dubio pro libertate. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja został uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 190 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 100 zł oraz kwota 90 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).