II SA/Wr 14/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. D. S. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Gminy Walim z dnia 27 września 2022 r., nr XLI/371/2022 w przedmiocie przekazania do realizacji zadania publicznego w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Gminy Walim I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy Walim na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] IX 2022 r. Rada Gminy W.(1) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania do realizacji zadania publicznego w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu gminy W.(1) – dalej jako "uchwała". W ramach § 1. uchwały postanowiono: "1. Wyraża się wolę przekazania do realizacji Gminie W.(2) zadanie własne w postaci obowiązku zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Gminy W.(1) wynikającego z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1297 z późn. zm.). 2. Realizacja zadania będzie następować poprzez Instalację Komunalną do przetwarzania odpadów komunalnych w Zakładzie S. położonym przy ul. [...] w W.(2). 3. Zasady przejęcia do realizacji zadania wskazanego w ust. 1 określi porozumienie międzygminne zawarte pomiędzy Gminą W.(1) a Gminą W.(2)- Miastem na prawach Powiatu." Skargę na powyższą uchwałę wniosła A. sp. z o.o. we W. – dalej jako "skarżąca" wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych przez skarżącą dokumentów na potwierdzenie okoliczności podnoszonych w skardze. Skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie: 1) art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 IX 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297, dalej: "UCPG") w zw. z art. 3 ust. 1 UCPG i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "USG") oraz w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 VIII 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162, dalej: "PP") poprzez przekazanie gminie W.(2) zadania własnego polegającego na zagospodarowaniu odpadów komunalnych, skutkujące ograniczeniem wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą i prowadzące do wyeliminowania skarżącej i innych przedsiębiorców świadczących usługi gospodarowania odpadami z rynku gospodarowania odpadami komunalnymi, podczas gdy prawidłowym sposobem wykonywania przez gminę zadania własnego w tym przedmiocie powinno być przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, 2) art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 11 IX 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1710, dalej "PZP") w zw. z art. 4 pkt 1 PZP i w zw. z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 VIII 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 dalej: "UFP"), poprzez naruszenie obowiązku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz zasad uczciwej konkurencji polegające na braku przeprowadzenia postępowania publicznego w celu wyłonienia wykonawcy do zagospodarowania odpadów i przekazaniu gminie W.(2) realizacji zadania publicznego w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu gminy W.(1), co skutkuje arbitralnym i jednostronnym ograniczeniem konkurencji na rynku gospodarowania odpadami komunalnymi, 3) art. 6 pkt 2, 3 i 6 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt. 5 i 7 ustawy z dnia 16 II 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275, dalej: "UOKIK") poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz nadużycie przez organ pozycji dominującej polegające na działaniach monopolistycznych organu polegających na przekazaniu realizacji zadania publicznego w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu gminy W.(1) do gminy W.(2), co prowadzi do zdecydowanego ograniczenia konkurencji na rynku lokalnym, przeciwdziałania kształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji oraz prowadzi do podziału rynku według kryteriów terytorialnych i podmiotowych, a także do eliminowania pozostałych przedsiębiorców z tego rynku. W motywach skargi skarżąca zaznaczyła, że kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny polegający na naruszeniu art. 6d ust. 1 UCPG oraz przepisów PZP w szczególności art. 16 PZP, z uwagi na pominięcie trybu przetargowego przy wyborze podmiotu, któremu na mocy zaskarżonej uchwały powierzone zostanie wykonywanie usług publicznych. Podkreślono, że skarżąca oraz M. sp. z o.o. prowadzący Instalację Komunalną do przetwarzania odpadów komunalnych w Zakładzie S. położonym przy ul. B. w W.(2), wykonują działalność konkurencyjną na rynku usług zagospodarowania odpadów. Skarżąca dotychczas świadczyła na rzecz gminy W.(1) usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów. Wobec podjęcia skarżonej uchwały, gmina W.(1) arbitralnie eliminuje konkurencję, uniemożliwiając skarżącej dalsze świadczenie usługi zagospodarowania odpadów pochodzących z terenu gminy W.(1), a umożliwia tę działalność tylko jednemu podmiotowi wybranemu arbitralnie z naruszeniem przepisów ustawy PZP. Podkreślono, że obowiązkiem organu, jako jednostki samorządu terytorialnego, jest realizowanie zadań własnych poprzez prowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Natomiast postępowanie organu jest sprzeczne z powyższymi normami prawnymi i prowadzi do ich obejścia, a zatem naruszenia interesu prawnego skarżącej. Uchwała ta jednocześnie narusza wynikające z UCPG oraz z PZP obowiązki organu do przeprowadzenia postępowania na realizację zadania publicznego oraz uprawnienia skarżącej do ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie realizacji zadania polegającego na zagospodarowaniu odpadów pochodzących z terenu gminy W.(1), jak również przepisy gwarantujące jej swobodę działalności gospodarczej na konkurencyjnym rynku - art. 6 i art. 9 UOKIK. Skarżąca zaznaczyła również, że wynikające z kwestionowanej uchwały preferowanie przedsiębiorstw gminnych prowadzą do zaniku konkurencyjności i odgórnego podziału rynku, co zobrazowano różnicami cenowymi pomiędzy określonymi instalacjami za przyjęcie odpadów tego samego rodzaju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zadanie z zakresu zagospodarowania odpadów, będąc zadaniem publicznym, mogło zostać przekazane do realizacji innej jednostce samorządu terytorialnego. W szczególności art. 6d ust. 1 UCPG nie wyłącza takiej możliwości. Konsekwencją kwestionowanej uchwały i zawartego w jej wyniku porozumienia jest przejęcie odpowiedzialności przez gminę W.(2) za zagospodarowanie odpadów z terenu gminy W.(1), zaś gmina W.(1) odpowiada jedynie za ich odbiór i transport. W tym zakresie został przez gminę W.(1) rozpisany i rozstrzygnięty przetarg, który skarżąca zresztą bezskutecznie kwestionowała, bowiem Sąd Okręgowy w W.(3) wyrokiem z dnia 17 V 2022 r. (sygn. akt [...]) oddalił odwołanie skarżącej od orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej. Wskazanie zaś w zaskarżonej uchwale konkretnej instalacji do zagospodarowania odpadów (tj. Instalację Komunalną do przetwarzania odpadów komunalnych w Zakładzie S. położonym przy ul. [...] w W.(2)) ma charakter jedynie informacyjny i wynika z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę na uchwałę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 USG. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 USG warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią skarżonej uchwały lub zarządzenia (interes prawny), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Zmiana sytuacji prawnej musi się przy tym cechować wszystkimi znamionami charakterystycznymi dla interesu prawnego, tj. posiadać cechę indywidualności, realności, konkretności, bezpośredniości i aktualności. W okolicznościach sprawy tak rozumiany związek wystąpił. W skardze dla uzasadnienia legitymacji procesowej skarżącej powołano się na art. 6d ust. 1 UCPG i art. 16 PZP. Zgodnie z art. 6d ust. 1 UCPG, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Stosownie zaś do art. 16 PZP, zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób: 1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3) proporcjonalny. W ocenie skarżącej kwestionowana uchwała narusza wynikające z tych przepisów prawo skarżącej, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalności w zakresie gospodarki odpadami, do ubiegania się o świadczenie usług w zakresie zagospodarowania odpadów pochodzących z terenu gminy W.(1). Sąd podziela argumentację skarżącej w zakresie dotyczącym legitymacji procesowej. Naruszenie interesu prawnego wynika ze wskazania mocą § 1 ust. 2 uchwały konkretnej instalacji, która świadczyć ma usługi zagospodarowania odpadów. Tego rodzaju regulacja może być postrzegana jako ograniczająca, czy wręcz wyłączająca ustawowe prawo skarżącej do ubiegania się o świadczenie usług zagospodarowania odpadów pochodzących z terenu gminy W.(1), co jest wystarczające do uznania, że naruszono in concreto interes prawny. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie, jednak z nieco innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie mają bowiem przepisy kompetencyjne, stanowiące podstawę do jej podjęcia, a nie szczegółowe regulacje dotyczące sposobu prowadzenia gospodarki w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona uchwała stanowi wyraz wynikającego z art. 74 USG upoważnienia gminy do powierzania innej gminie określonych zadań publicznych. Jakkolwiek w zaskarżonej uchwale nie powołano żadnego przepisu kompetencyjnego, upoważniającego radę gminy do jej podjęcia, to jednak podstawę prawną dla zaskarżonej uchwały należy wywodzić z kompetencji organu stanowiącego do wyznaczania kierunków działania wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 USG) oraz do podejmowania uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami (art. 18 ust. 2 pkt 12 USG). Uchwała tego rodzaju powinna wyrażać wolę organu stanowiącego dotyczącą określonego sposobu działania wójta, a w konkretnym przypadku nawiązania współpracy z inną jednostką samorządu terytorialnego, jak również konkretyzować zadanie publiczne podlegające przekazaniu. W tego rodzaju uchwale nie można jednak regulować szczegółowego sposobu wykonania zadania, zwłaszcza jeśli determinowany on jest przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały w przedmiocie wyznaczania kierunków działania czy w sprawach współdziałania z innymi gminami mają charakter intencyjny, stanowią akt kierownictwa wewnętrznego i zasadniczo nie powinny zawierać regulacji o charakterze zewnętrznym, zwłaszcza ingerujących w prawa osób trzecich. Trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 USG stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nieprzesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 VII 2022 r., III OSK 4043/21 - publ. CBOSA). Tak samo uchwała w sprawie współdziałania z innymi gminami stanowi akt prawa wewnętrznego, a nie prawa miejscowego i nie podlega promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (np. wyrok WSA w Kielcach z 23 III 2022 r., II SA/Ke 73/22 – publ. CBOSA). Zaskarżona uchwała nie budzi zastrzeżeń w zakresie określonym w § 1 ust. 1, tj. w zakresie wyrażającym wolę przekazania gminie W.(2) zadania własnego w postaci obowiązku zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu gminy W.(1). Żadne obowiązujące przepisy prawa nie wyłączają tego rodzaju zadania publicznego z zakresu zastosowania art. 74 ust. 1 USG, zgodnie z którym gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu gminy W.(1) stanowi niewątpliwie zadanie własne z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach, określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 USG oraz art. 3 ust. 1 UCPG. Mogło być więc ono objęte kwestionowaną uchwałą przewidującą wolę jego przekazania na rzecz gminy W.(2). Zaznaczyć jednak należy, że uchwała ta z całą pewnością nie rodzi skutku w postaci przekazania zadania publicznego. Przekazanie zadania publicznego następuje bowiem w formie porozumienia zawieranego pomiędzy gminami, co expressis verbis wynika z art. 74 ust. 1 USG. Porozumienie komunalne jest zaś formą działania administracji, która nie została objęta możliwością wniesienia skargi z art. 101 USG. Skarga z art. 101 USG obejmować może wyłącznie uchwały i zarządzenia organu gminy. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą, że nie było podstaw do rozstrzygania w kwestionowanej uchwale, jaki konkretnie podmiot będzie świadczył usługi w zakresie zagospodarowania odpadów z terenu gminy W.(1). Nie przesądzając spornego niewątpliwie zagadnienia, czy w świetle art. 6d ust. 1 UCPG wójt (burmistrz prezydent) obowiązany jest udzielić zamówienia publicznego na usługę polegającą wyłącznie na "zagospodarowaniu odpadów komunalnych" czy też może zlecić taką usługę z pominięciem wymogów przetargowych, z całą pewnością zaskarżona uchwała nie jest formą właściwą do rozstrzygania tego typu dylematu. Zresztą, wskazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały "Instalacji Komunalnej do przetwarzania odpadów komunalnych w Zakładzie S. położonym przy ul. [...] w W.(2)" jako właściwej do zagospodarowania odpadów z terenu gminy W.(1) nie koreluje z zasadniczą funkcją tej uchwały. Sąd podkreśla, że konsekwencją przekazania zadania publicznego określonej gminie jest przejęcie przez nią praw i obowiązków związanych z powierzonym zadaniem. Wynika to jednoznacznie z art. 74 ust. 2 USG, według którego gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. W konkretnym więc przypadku to do gminy W.(2), jako odpowiedzialnej za zagospodarowanie odpadów z terenu gminy W.(1), należy decyzja o wyborze podmiotu świadczącego usługi w tym zakresie, co oczywiście powinna uczynić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ma jedynie charakter informacyjny. Sąd zwraca jednak uwagę, że nawet jeśli taka była rzeczywista intencja organu, nie zmienia to faktu, że przez uczestników obrotu prawnego § 1 ust. 2 uchwały może by traktowany jako wypowiedź o charakterze normatywnym. Umieszczono go bowiem w części normatywnej uchwały, zaraz po ust. 1 § 1, co rodzi określone konsekwencje. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono także, że zamieszczenie w uchwale § 1 ust. 2 wynika z przepisów prawa. Nie wskazano jednak, jakie przepisy upoważniają organ stanowiący do zamieszczania tego rodzaju regulacji w ramach uchwały w przedmiocie współdziałania z inną gminą. W ocenie Sądu takie przepisy nie występują, tak więc § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawową delegację do podjęcia przez organ stanowiący uchwały w przedmiocie współdziałania z inną gminą. W konsekwencji stwierdzić należy, że § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia kompetencyjnego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt. 2 i 12 USG. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części na zasadzie art. 147 § 1 ppsa. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ppsa. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, nie było przeszkód prawnych do powierzenia gminie W.(2) zadania publicznego z zakresu utrzymania czystości i porządku. Zaskarżona uchwała w zakresie wyrażającym wolę przekazania zadania nie narusza więc prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 797 zł, na które składają się: wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).