II SA/Wr 140/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marzena Galica-Mazurek, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w L. Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. oddala skargę Uchwałą z dnia [...]r. Rada Miejska w L. Z. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta i gminy L. Z . Według § 2 uchwały dla wiejskiego obszaru gminy funkcjami rozwojowymi są rekreacja, gospodarka leśna i rolnictwo. Według § 4 ust. 2 uchwały dopuszcza się, by miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierały inne rozwiązania niż ustalone w Studium, jednak wówczas w planie należy wskazać i uzasadnić różnicę pomiędzy ustaleniami planu a ustaleniami Studium. Według ogólnej charakterystyki Gminy górska wieś O. liczy 74 mieszkańców. Cały obszar Gminy zawarty jest w granicach planu zagospodarowania przestrzennego Ś. P. K . W planie przeznaczono do intensywnego zagospodarowania turystycznego wieś O., gdzie przewidziano lokalizację obiektów wypoczynkowych i zabudowy rekreacyjnej. Zgodnie z uchwałą, należy dążyć do otwarcia przejścia turystycznego z Republiką Czeską. W miejscowości O. użytki rolne obejmują 19,30% powierzchni, w większości V i VI klasy (tabela "Wartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej"). Użytkowane rolniczo stoki górskie przewidziane są do wykorzystania w zimie dla celów sportów zimowych. Konieczny jest rozwój zaplecza noclegowego w formie agroturystyki, zabudowy letniskowej i pensjonatowej. Lasy zajmują w O. ponad 70% powierzchni. Tereny preferowane do zabudowy i zagospodarowania powinny mieć obszar 44 ha. Przewidziano wielkość bazy rekreacyjnej w [...] roku na około 700 miejsc. Funkcje rozwojowe wsi to rekreacja i ośrodek sportów zimowych. Obecnie tereny osiedlowe obejmują około 12 ha, czyli 1% powierzchni. Do zabudowy rekreacyjnej należy przeznaczyć 36 ha, zaś pod wielofunkcyjne tereny osadnicze 1,50 ha. Wymaga rehabilitacji i adaptacji na cele rekreacyjne zespół dworski o obszarze 2 ha, objęty strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Całość obszaru wsi obejmuje strefa "C" ochrony uzdrowiska L. Z. oraz Ś. P. K . Uchwałą z dnia [...]r. (zmienioną uchwałą z dnia [...]r.) Rada uchwaliła przystąpienie do sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego dla L. Z. i pozostałych terenów wiejskich, w tym O . Po podjęciu tej uchwały organ wykonawczy, jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, przeprowadził kolejno procedurę wymaganą zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), W szczególności Burmistrz opracował analizę spójności rozwiązań projektu planu dla miejscowości O. z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium. W końcowym wniosku Analizy stwierdził całkowitą spójność rozwiązań przyjętych w projekcie z polityką przestrzenną określoną w Studium. Projekt planu miejscowego wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...]r. Wpłynęły od skarżącego w dniu [...]r. zastrzeżenia do projektu, ujęte w wykazie protestów, z których nie uwzględniono protesty dot. przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę, zmniejszenia granic strefy A, niewłaściwej lokalizacji zbiornika retencyjnego, ustalenia zakazu stosowania ogrodzeń z prefabrykatów i wyznaczenia nowych terenów budowlanych, zaś uwzględniono protest dot. zmiany lokalizacji oczyszczalni ścieków i braku zaznaczenia ujęcia wody. Skarżący pismem z dnia [...]r. określonym jako zarzuty wskazał, będąc właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości O., że projekt planu narusza jego uprawnienia i interes prawny (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż cały szereg terenów przeznaczonych dotychczas pod działalność rolniczą ma zostać przeznaczony pod inną działalność. Przykładowo działka nr [...] ma przeznaczenie rolnicze, a na jej terenie kończy się budowa domu mieszkalnego. Projekt planu zmierza zatem do nadania pozorów legalności budowom zrealizowanym w oparciu o decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tereny przeznaczone pod działalność rolniczą powinny być pozostawione w tym samym przeznaczeniu. Nowe obszary dla budownictwa jednorodzinnego lub turystycznego należy wyznaczyć w niewielkiej strefie, bez tendencji do legalizacji budów. Rejon ten powinien być szczególnie chroniony z uwagi na swoje walory przyrodnicze i kulturowe oraz położenie w obrębie parku krajobrazowego. Należy ograniczać pozarolnicze formy działalności gospodarczej, na rzecz form ekologicznie uzasadnionych, służących turystycznemu wykorzystaniu całości obszaru. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada odrzuciła w całości protest skarżącego dotyczący działki nr [...] przeciwko przeznaczeniu jej pod zabudowę. Uchwała zawiera pisemne uzasadnienie. Wskazano w nim, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy do zadań własnych gminy. Ustalenia projektu planu są wynikiem przyjętych założeń, możliwości finansowych i gospodarczych gminy, istniejącego zagospodarowania oraz ciągłości planistycznej. Plan w tym zakresie jest zgodny z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium, w którym uwzględniono budowlane przeznaczenie przedmiotowej działki. W projekcie działkę o powierzchni 1300 m2 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi nieuciążliwe, produkcję rolną (symbol MNUR). Jej właściciel wniósł [...]r. o przeznaczenie jej na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Na działce tej istnieje już budynek mieszkalny wybudowany zgodnie z planem ogólnym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Projekt planu nie legalizuje istniejących samowoli budowlanych, lecz uwzględnia istniejący stan rzeczy potwierdzony inwentaryzacją terenu i analizą dokumentów (wydanych decyzji). Działka nie wymagała zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zawiera jedynie gleby VI klasy bonitacyjnej. Pismem z dnia [...]r. skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z powyższej uchwały. Według skarżącego uchwała naruszyła przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez potraktowanie zarzutu jako protestu. Skarżący posiada interes prawny w zmianie projektu planu jako właściciel nieruchomości sąsiednich do działki nr [...]. Przeznaczenie tej działki pod zabudowę jest niezasadne i sprzeczne z prawem. Działka została zakupiona jako działka rolnicza. W zapisach ewidencji gruntu brak wzmianek o rzekomo istniejącym budynku mieszkalnym. Projektowana zmiana planu legalizuje samowolę budowlaną, obniża walory turystyczne regionu. Uchwała narusza ponadto § 4 uchwały w sprawie Studium. Skarżący wskazał również ogólnikowo na toczące się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zatwierdzenia projektu budowlanego na rzecz bliżej nie określonego inwestora, z czego miałoby wynikać przysługiwanie skarżącemu interesu prawnego i zarzuty do projektu planu, na których odrzucenie przysługuje mu skarga do sądu. Twierdził również, że jeden z fragmentów jego zastrzeżeń do projektu planu został uznany za zarzut i uwzględniony. Uchwałą z dnia [...]r. Rada odrzuciła powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że należało utrzymać poprzednie stanowisko odnośnie kwalifikacji pisma skarżącego jako protestu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak należytego uzasadnienia tej uchwały i naruszenie § 4 uchwały w sprawie Studium. W uzasadnieniu skargi wskazał, że posiada interes prawny w zmianie projektu planu miejscowego, gdyż jest właścicielem nieruchomości sąsiednich do działki nr [...]. Wyjaśnił, że toczą się postępowania prawne odnośnie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zatwierdzenia projektu budowlanego co do działki [...]. Dlatego zmiana planu odnośnie działki nr [...] ma zasadnicze znaczenie dla uprawnień skarżącego. W uchwale nie wyjaśniono przekwalifikowania zarzutu w protest. Chodziło tu jedynie o pozbawienie go prawa skargi do sądu administracyjnego. Studium nie przewidywało zmiany przeznaczenia działki [...] i sąsiadujących z nią terenów rolnych na cele mieszkaniowe. Brakuje szczegółowego uzasadnienia dla odstąpienia w projekcie planu od Studium, w którym pod budownictwo przeznaczone są tereny w innej części miejscowości O . W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano na ten temat nieprawdę. Projektowana zmiana obniża walory turystyczne regionu nadmiernie zagęszczając zabudowę, legalizuje samowolę budowlaną, prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Działka nr [...] leży w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej obiektu należącego do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Pismo skarżącego określone jako zarzut zostało nadane listem poleconym w dniu [...]r. Właścicielem działki nr [...] (poprzednio nr [...]) są małżonkowie W. i J. S., którzy w [...] r. złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia terenów rolnych pod zabudowę mieszkaniową. Wniosek ten uwzględniono zarówno w Studium, jak i projekcie planu miejscowego. Skarżący nie ma interesu prawnego w zakresie przeznaczenia działki [...], dlatego jego uwaga do planu została uznana jako protest. Przy opracowywaniu projektu planu nie naruszono prawa, w szczególności uzyskano wymagane uzgodnienia i pozytywne opinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny powołany jest do oceny zaskarżonej uchwały wyłącznie według kryterium legalności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powinien twierdzić o naruszeniu jego własnego, osobistego interesu prawnego, czyli wywodzonego z konkretnej normy prawa materialnego, zaś sąd może uwzględnić skargę o ile stwierdzi, że to naruszenie nastąpiło wskutek naruszenia uchwałą prawa przedmiotowego (bowiem akt naruszający czyjeś prawo podmiotowe może być również legalny, gdy prawo upoważniało organ do tego naruszenia). Według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (stosowanej w nin. sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym) w planie miejscowym dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu m. in. walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska i prawa własności, zaś ustalenia tego planu współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, czyli wpływają na treść tego prawa (art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 33 tej ustawy). Dlatego, gdy właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu zgłasza zastrzeżenia do projektu planu w części dotyczącej tej nieruchomości i twierdzi, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności, to noszą one charakter prawny zarzutu (art. 24 ust. 1 cyt. ustawy) i powinny być rozpatrzone przez gminę w tym trybie bez dokonywania wstępnej oceny, czy rzeczywiście projekt naruszył prawo podmiotowe właściciela (w kierunku ewent. stosowania art. 23 ustawy). Legitymacja do wniesienia zarzutu opiera się więc na twierdzeniu wnoszącego właściciela, że kwestionowany zapis planu wywoła zmianę w jego sferze prawnej związanej z prawem własności nieruchomości, przez jej uszczuplenie lub zmodyfikowanie. O ile zapis ten narusza indywidualny interes prawny lub uprawnienie, Rada w uzasadnieniu uchwały powinna przekonująco wytłumaczyć, dlaczego naruszenie to nie mogło wpłynąć na zmianę projektu. W przypadku prawidłowego uzasadnienia decyzji o przeznaczeniu określonego terenu dla konkretnych potrzeb, uchwała o odrzuceniu zastrzeżeń do tej decyzji staje się niepodważalna w toku sądowej kontroli jej legalności, o ile nawet zastrzeżenia te można zakwalifikować do zarzutów. Sąd nie jest związany dokonanym przez radę gminy zaliczeniem zastrzeżeń wobec projektu planu do protestów lub zarzutów. Jednak zastosowanie przez skarżącego sposobu zaskarżenia dostosowanego do treści zaskarżonej uchwały, nie powinno wpływać na ocenę dopuszczalności skargi. Kontrola sądowa dotyczy formy podjętej uchwały, a szczególnie jakości lub braku uzasadnienia (wyrok NSA z 3.04.2000 r. IV SA 2120/99 ONSA 2001/4/166), przestrzegania procedury planistycznej (art. 18 ust. 2 ustawy) oraz zgodności projektu planu z prawem przedmiotowym, o ile uchwalenie planu wywoła naruszenie interesu prawnego skarżącego, o czym była już mowa (por. wyrok NSA z 31.08.1998 r. IV SA 695/98 ONSA 2000/1/16 lub wyrok SN z 18.901.2004 III RN 192/00 OSNP 2002/15/346). Wprawdzie organ podjął uchwałę w sprawie odrzucenia protestu, to jednak zastosował następnie procedurę rozpatrywania zarzutów, skoro uchwałę uzasadnił na piśmie. Należało zatem badać legalność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do jej merytorycznej zawartości i poprzez ocenę prawną stanu faktycznego wynikającego z treści zastrzeżeń (zarzutów) skarżącego i treści projektu planu, gdyż samo błędne nawet zakwalifikowanie tych zastrzeżeń jako protestu stanowiło nieistotne uchybienie formalne. Podstawą interesu prawnego skarżącego nie mogły być również twierdzenia dotyczące wadliwości aktów stosowania prawa. Omawiany stan faktyczny sprawy utrudniał poczynienie niewątpliwych ocen prawnych, także przy wzięciu pod rozwagę rozbieżnych poglądów prawnych występujących w orzecznictwie sądowym. Można jedynie wzmiankować, że zakres kontroli sądowej od początku budził wątpliwości (J. Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego" ST 1996 z. 10 s. 24-25). Niekiedy twierdzono, że kwestionowanie zmiany przeznaczenia sąsiedniej działki nie oznacza naruszenia interesu prawnego, a wówczas te zastrzeżenia stanowią protest i uchwała o jego odrzuceniu w ogóle nie podlega zaskarżeniu (postanowienie NSA z 22.03.1999r. IV SA 1155/98 Lex nr 48221). Jak wskazano, Sąd w nin. sprawie przyjmuje raczej, że o istnieniu zarzutu przekonują twierdzenia strony o naruszeniu jej interesu sprawnego, podlegające sprawdzeniu w toku rozpatrzenia sprawy przez radę, zaś na uchwałę przysługuje skarga z art. 101 u.s.g. i w ramach jej kontroli można rozpoznać twierdzenie skarżącego o przysługiwaniu mu zarzutu. Samo jedynie uznanie, że skarżącemu przysługiwał zarzut, nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi, o ile (jak w nin. sprawie) rada rozpatrzyła zastrzeżenia stosując prawidłowo procedurę rozpoznania zarzutu, chociaż określiła je jako protest. Z analizy zarzutów, wniesionych w jednym piśmie i prawidłowo rozpatrzonych osobnymi uchwałami przez Radę, nie wynikało w sposób oczywisty, na czym ma polegać twierdzone przez skarżącego naruszenie jego interesu prawnego. O ile skarżący wskazywał na wady projektu wynikające z nieuwzględnienia interesów ogólnych lub wartości mających towarzyszyć gospodarowaniu przestrzenią bądź nieuwzględnienia uchwalonych już wytycznych dotyczących koncepcji zagospodarowania wsi (naruszenie prawa wewnętrznego w postaci Studium), to wskazane uchybienia, nawet gdyby miały miejsce, nie dotyczyły sfery prawnej skarżącego podlegającej ochronie w ramach zarzutu. Uchwalenie przeznaczenia innych działek, poza działką skarżącego, położonych na obszarze wsi, z ograniczeniem sposobu ich wykorzystania do budownictwa jednorodzinnego i usług nieuciążliwych, nie stanowiło w obiektywnej ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie zostały zresztą wykazane konkretne zastrzeżenia skarżącego. Gmina trafnie podkreśliła zgodność projektu z prawem przedmiotowym w związku z uzyskaniem pozytywnych uzgodnień i opinii oraz znaczenie władztwa planistycznego, którego nie nadużyła. Opisano na wstępie ustalenia ogólne zawarte w Studium, przewidujące znaczący rozwój infrastruktury z dziedziny turystyki i wypoczynku, w tym przede wszystkim budownictwa i usług. Ustalenia projektu były spójne z tym aktem polityki planistycznej, co nie musiało oznaczać ich zgodności czy odwzorowania. Nie było prawdą, że Gmina oceniła jedno z zastrzeżeń jako zarzut, co wynika z przytoczonego fragmentu dokumentacji planistycznej, o ile nawet w zawiadomieniu do skarżącego użyto sformułowania o uwzględnieniu zarzutu. Nietrafny był pogląd skarżącego, że na terenie użytków rolnych wykluczona jest zabudowa, w szczególności mieszkaniowa, o ile plan miejscowy nie wprowadzał jej zakazu. Postulaty skarżącego dotyczyły celowości lub trafności ustaleń projektowanego planu, nie zaś ich legalności, a jeszcze dodatkowo w kontekście naruszenia interesu prawnego. Twierdzenia skarżącego o tym naruszeniu pozostały w sferze nieumotywowanych deklaracji. W przypadku zatem uznania nawet zastrzeżeń skarżącego za zarzuty do projektu planu, uległy one odrzucone uchwałą nie mogącą nasuwać zastrzeżeń prawnych. Zabudowie działek nie sprzeciwia się samo przez się ich położenie w rejonie parku krajobrazowego lub strefie ochrony konserwatorskiej. O ile skarżący posiada bliżej nie opisany interes faktyczny w ograniczeniu zabudowy w pobliżu własnej nieruchomości lub na terenie wsi, to nie miał on znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W nawiązaniu do ogólnikowych zastrzeżeń skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie mogło być nadmiernie szczegółowe, zaś skonkretyzowane w nim argumenty dostatecznie wyjaśniały przyczyny odmowy uznania ustaleń projektu planu za naruszające interes prawny skarżącego. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.