II SA/Wr 140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. w przedmiocie odpowiedzi na skargę dotyczącą przywrócenia do stanu poprzedniego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 22 lutego 2013 r. S. M. wniósł za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym wskazał, że "odwołuje się od otrzymanej dnia 15 lutego 2013 r. odpowiedzi na skargę w piśmie [...]". W piśmie tym podał, że "nie wie, czy pismo Kolegium jest decyzją czy postanowieniem". W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Kolegium wskazano, że pismem z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu skargi S. M. dotyczącej przywrócenia do stanu poprzedniego nawierzchni chodnika przy ul. C. w Z., Kolegium uznało, że nie doszło do bezczynności Burmistrza Miasta Z. w tej sprawie. Jednocześnie Kolegium przytaczając treść przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poinformowało skarżącego o możliwości zwrócenia się do Burmistrza Miasta Z. o zajęcie się kwestią zalewania nieruchomości skarżącego przez wody opadowe spływające z chodnika. Kolegium wskazało również, że pismo z dnia 11 lutego 2013 r. zawierające odpowiedź na skargę, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, na które służą środki odwoławcze, tj. odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta w trybie skargowym poprze wydanie pisma, w ramach tzw. czynności materialno-technicznej. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2013 r. skarżący odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę zarzucił Kolegium, że odchodzi od meritum sprawy poprzez twierdzenie, że obniżenie chodnika spowodowało zalewanie jego nieruchomości. Zdaniem skarżącego, to w istocie samowolne podwyższenie poziomu chodnika spowodowało zalewanie jego posesji. Skarżący podkreślił również, że wnosząc skargę miał na celu respektowanie wykonania prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 4 lipca 2011 r., która mimo długiego upływu czasu, nie została wykonania ani też cofnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia jakie przysługiwały mu w postępowaniu przed organem administracji publicznej, przy czym niezależnie od powodów odrzucenia niniejszej skargi, Sąd w pełni podziela wyartykułowane przez skarżącego wątpliwości dotyczące zarówno charakteru pisma Kolegium z dnia 11 lutego 2013 r. jak również samego sposobu procedowania w badanej sprawie. Zanim jednak kwestia dotycząca dopuszczalności skargi zostanie poddana analizie należy w pierwszym rzędzie odnieść się do charakteru pisma z dnia 11 lutego 2013 r., ponieważ poczynione w tym zakresie ustalenia mieć będą istotny wpływ na dalsze procedowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium przedstawionym w odpowiedzi na skargę, pismo z dnia 11 lutego 2013 r. nie ma jedynie charakteru informacyjnego, ale ma charakter decyzyjny, ponieważ w swej istocie zawiera elementy indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna. W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych - szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialnotechnicznych. Niemniej indywidualny, zewnętrzny akt administracyjny jest władczym działaniem prawnym organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Tworzy on uprawnienie lub obowiązki dla konkretnego podmiotu. Następuje więc konkretyzacja prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązków. Dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie właściwy organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie czy taka forma rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których jest załatwiana. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do władczego kształtowania indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219). Stwierdzić należy również, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w judykaturze i w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy skierowanej do adresata wniosku, to jest to decyzja administracyjna (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Ponadto wymaga podkreślić, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 19). W tym kontekście konieczna staje się analiza przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania wskazanego powyżej aktu. W ocenie Sądu, pismo z dnia 11 lutego 2013 r. zawiera elementy aktu administracyjnego, w którym organ dokonał oceny braku przesłanek do stwierdzenia bezczynności Burmistrza Miasta w Z. w sprawie dotyczącej przywrócenia nawierzchni chodnika przez A. M., a więc rozstrzygnęło o istocie sprawy, tu cyt. "Odpowiadając na Pańska skargę z dnia 09.01.2013 r. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie braku wyegzekwowania wykonania własnej decyzji w sprawie przywrócenia nawierzchni chodnika przy ul. C. w Z. do stanu poprzedniego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wyjaśnia co następuje:" (...) Mając na względzie przytoczone powyżej wyjaśnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało (podkr. Sądu), że nie doszło do bezczynności Burmistrza Miasta Z. w sprawie dotyczącej przywrócenia nawierzchni chodnika przez A.M.." Analizowane pismo zawiera więc minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy albo o interesie prawnym wnioskodawcy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że pismo z dnia 11 lutego 2013 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Takie stanowisko można podzielić wyłącznie w odniesieniu do końcowej jego części, w której dokonuje się pouczenia o treści art. 29 ustawy Prawo wodne. Pomimo zatem braku wskazania przez Kolegium podstawy prawnej działania, o merytorycznym rozpoznaniu sprawy świadczy fakt, że organ administracji dokonał analizy przesłanek, które można odnieść do uregulowanej w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego. Postanowienie w sprawie takiej skargi wydaje organ wyższego stopnia w stosunku do wierzyciela, a zainteresowanemu przysługuje na nie zażalenie. W tym badanym przypadku organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., natomiast wierzycielem obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia nawierzchni chodnika jest organ administracji, który wydał tę decyzję, tj. Burmistrz Miasta Z.. Z uwagi na to, że na postanowienia organów rozpatrujących takie skargi na bezczynność przysługuje zażalenie, mogą się one stać przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.")). Niemniej zanim taka możliwość powstanie strona zobowiązana jest do uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, w tym wypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym powinna zostać pouczona. W tym ostatnim aspekcie zasługuje na podkreślenie treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na podzielenie zasługuje tym samym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2289/01, że błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo. Na przedstawione wyżej stanowisko odmawiające nadania pismu Kolegium z dnia 11 lutego 2013 r. charakteru rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie skargowym poprzez wydanie - jak wskazuje się to w odpowiedzi na skargę - pisma w ramach tzw. czynności materialno-technicznej, wpływa miała również analiza regulacji prawne odnoszącej się do postępowania skargowego (dział VIII k.p.a.). Przyjmując bowiem za autorem odpowiedzi na skargę, że pismo skarżącego z dnia 9 stycznia 2013 r. stanowi skargę na działanie organu administracji publicznej – w tym przypadku Burmistrza Miasta Z., to przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi jest – rada gminy. Powyższe oznacza, że to Rada Miejska Z. a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. jest właściwym organem do rozpoznania skarg dotyczących działalności Burmistrza Miasta Z.. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 231 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Niezależnie od wyrażonej powyżej oceny w realiach sprawy należy również poczynić uwagę natury ogólniejszej i wskazać, że nie doszłoby do opisanych wyżej wątpliwości i zastrzeżeń, gdyby Kolegium wyjaśniło charakter i cel złożenia pisma z dnia 9 stycznia 2013 r. To bowiem organy administracji obligowany jest do przestrzegania przepisów prawa i nadania sprawie takiego biegu, który gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy przez właściwe organy administracji. W razie wątpliwości, to na tym organie spoczywa obowiązek uzyskania od skarżącego wyjaśnienia charakteru pisma i intencji osoby je wnoszącej. Brak takich działań w istotnym stopniu przyczynił się do powstania wyżej wskazanych zastrzeżeń. Wracając do powodów odrzucenia skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z § 3 powyższego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższych ustaleń, w odniesieniu do skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego należy przyjąć, że skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 6 § 1a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, tzn. zwrócić się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjęcie więc, że w sprawie nie został złożony środek zaskarżenia opisany art. 6 § 1a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustalenie, iż wywiedzenie skargi było przedwczesne, obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.