II SA/Wr 1401/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Józef Kremis Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA - Anetta Chołuj Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Ć. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia 1 kwietnia 2003 r. nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia 1 kwietnia 2003 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. Nr 87 poz. 960 z 2001 r.) odmówił wymeldowania E. Ć. wraz z dzieckiem z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. J. N. [...] we W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wymeldowania E. Ć. wraz z córką A. Ć. z miejsca pobytu stałego wszczęte zostało na wniosek A. Ć. - najemczyni spornego lokalu, na podstawie zawartej z nią w dniu 1 kwietnia 1995 r. umowy najmu. Wnioskodawczyni uzasadniła swój wniosek tym, że synowa wraz z dzieckiem nie zamieszkuje w jej lokalu od stycznia 2002 r., a opuszczając miejsce zameldowania zabrała ze sobą swoje osobiste rzeczy. Od tego czasu przebywa w lokalu swojej matki przy ul. S. [...] we W. W toku postępowania E. Ć. zaprzeczyła tym twierdzeniom oświadczając, że przez cały czas zamieszkuje wraz z córką w lokalu przy ul. J. N. [...] we W., posiada do niego klucze, znajdują się w nim również jej rzeczy osobiste i meble. Prawdą jest, według twierdzeń E. Ć., że przebywa ona bardzo często w mieszkaniu swojej matki, jednak u niej nie mieszka. Fakt zamieszkiwania E. Ć. wraz z córką w miejscu zameldowania potwierdzony został przez jej matkę, koleżankę oraz sąsiadkę z lokalu nr 12 przy ul. J. N. [...] we W. Wobec sprzecznych wyjaśnień stron oraz świadków, organ pierwszej instancji zwrócił się do policji z prośbą o przeprowadzenie wywiadu wśród sąsiadów oraz do zarządcy z prośbą o przeprowadzenie kontroli meldunkowej i ustalenie czy E. Ć. wraz z dzieckiem zamieszkuje w lokalu. Pismem z dnia 28 stycznia 2003 r. Komisariat Policji dla Wrocławia-Śródmieście odpowiedział, że po rozmowie z I. Ć. i jej synem W. Ć. ustalono, że E. Ć. wraz z córką nie zamieszkują w miejscu zameldowania na pobyt stały od stycznia 2002 r., a fakt ten został potwierdzony anonimowo przez sąsiadów. Natomiast zarządca budynku nr 162 przy ul. J. N. [...] - Prywatny Zarząd Mieszkaniami Sp. z o. o we W. w odpowiedzi poinformował organ pierwszej instancji, że w dniu 11 lutego 2003 r. bez uprzedzenia dokonano w lokalu nr 8 przy ul. J. N. [...] [...] we W. wizji mieszkaniowej, zastając w nim E. Ć. wraz z córką. W przedmiotowym lokalu znajdowały się również rzeczy osobiste wymienionych. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia o wymeldowaniu E. Ć. wraz z dzieckiem. Podstawowym bowiem warunkiem, którego spełnienie daje podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu danej osoby jest dobrowolne i trwałe opuszczenie przez nią tego lokalu na tle regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych . Tymczasem - zdaniem organu pierwszej instancji - w sprawie nie ma żadnych dowodów potwierdzających przesłankę wymeldowania, a wszyscy świadkowie wskazani przez E. Ć. potwierdzili, że zamieszkuje ona w spornym lokalu. Potwierdza to także kontrola meldunkowa. Natomiast przeprowadzony prze policję wywiad, nie ma według organu, wartości dowodowej, albowiem polegał on na rozpytaniu wnioskodawczyni i jej syna, których celem jest wymeldowanie E. Ć. z lokalu. Policja nie wskazała nikogo z lokatorów, którzy potwierdzili, że E. Ć. w lokalu nie zamieszkuje, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że "potwierdzili to anonimowo inni mieszkańcy budynku". Odwołanie od przedmiotowej decyzji I. Ć. wniosła w dniu 10 kwietnia 2003 r. podtrzymując wniosek o wymeldowanie E. Ć. wraz z dzieckiem. Odwołująca się oświadczyła, iż wymienione od stycznia 2002 r. nie zamieszkują w miejscu pobytu stałego, lecz w lokalu przy ul. S. [...] we W., pozorując jedynie przebywanie w jej mieszkaniu. Odwołująca się podniosła także, że E. Ć. nie posiada w jej lokalu swoich rzeczy osobistych ani rzeczy osobistych dziecka, oraz , że w mieszkaniu nie ma sprzętu do nauki dla dziecka, pomocy dydaktycznych, biurka, a także przedmiotów higieny osobistej. I. Ć. zakwestionowała nadto prawdziwość ustaleń zarządcy budynku, gdyż wizja mieszkaniowa przeprowadzona została przez pracownicę, która jest znajomą E. Ć. Decyzją nr [...] z dnia 30 maja 2003 r. Wojewoda D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia , gdyż jak wynika z akt sprawy E. Ć. wraz z córką A. nie opuściły miejsca pobytu stałego w rozumieniu pierwszej części art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ drugiej instancji wywodził w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż wprawdzie zeznania świadków powołanych przez strony są ze sobą sprzeczne, a o nie zamieszkiwaniu w przedmiotowym lokalu wypowiedział się również Komisariat Policji dla Wrocławia Śródmieście, to jednak policja udzieliła takiej informacji organowi pierwszej instancji na podstawie rozmowy z I. Ć. i jej synem, a także na podstawie anonimowych oświadczeń sąsiadów. Jakkolwiek w swoim odwołaniu I. Ć. zarzuciła obiektywność ustaleń dokonanych przez zarządcę lokalu, zgodnie z którymi E. Ć. przebywa na stałe w przedmiotowym lokalu, lecz organ odwoławczy w celu wyjaśnienia tej kwestii skontaktował się z Prywatnym Zarządem Mieszkaniami Sp. z o. o we W. i po rozmowie z jego pracownikami stwierdził, że czynności przeprowadzone przez zarządcę były bezstronne. Równocześnie w trakcie postępowania odwoławczego E. Ć. oświadczyła, że I. Ć. utrudnia jej zamieszkiwanie w miejscu pobytu stałego, na dowód czego w dniu 15 maja 2003 r. zawiadomiła o tym Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia Śródmieście. I. Ć. w dniu 25 czerwca 2003 r. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę na decyzję organu drugiej instancji. Zarzuciła w niej błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, a nadto wnioskowała o przesłuchanie wskazanych przez siebie świadków. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - l50 ustawy). W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podejmując zaskarżoną decyzję orzekające w sprawie organy administracji przywołały treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. Nr 87 z 2001r., poz. 960 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest pierwsza norma prawna zawarta w cytowanym przepisie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dokonanie wymeldowania na tej podstawie prawnej jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Pierwszą z nich stanowi przesłanka utraty uprawnienia do przebywania w lokalu, przy czym należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku sygn. K 20/01, mocą którego orzeczono , że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest niezgodny z art. 52 ust.1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem wobec wyeliminowania normy art. 9 ust. 2 z systemu prawnego - nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do badania, czy osoba, która ma zostać wymeldowana nadal posiada uprawnienia do przebywania w lokalu. W stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji jedyną przesłanką do wymeldowania jest opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia czynności wymeldowania się. Przy badaniu wystąpienia tej przesłanki organ drugiej instancji dopuścił się jednak obrazy norm postępowania opierając rozstrzygnięcie na wadliwie przeprowadzonych dowodach z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym, a w konsekwencji na nie w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Należyte, czyli zgodne z obowiązującymi regułami postępowania ustalenie stanu faktycznego ma kluczowe znaczenie w sprawie, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W świetle art.10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Odstępstwo od tej zasady przewidziane jest wyłącznie w wyjątkowych przypadkach - gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( § 2 art. 10 ). Zgodnie z § 3 przywołanego artykułu - organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady. " Czynny udział w każdym stadium postępowania", jak wynika wprost z literalnego brzmienia , odnosi się zatem również do tej jego fazy, którą określa się mianem postępowania wyjaśniającego (dowodowego), tzn. do czynności procesowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny prawnej . Omawiana zasada przejawia się między innymi w treści normy art. 79 kpa. Zgodnie z § 1 tego artykułu strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. Bezsprzecznie wskazana norma prawna nakłada na organ obowiązek powiadomienia strony o mającym się odbyć przesłuchaniu celem obrony jej interesów w toczącym się postępowaniu. Strona ma bowiem prawo brania udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, może zadawać świadkom i pozostałym stronom pytania oraz składać wyjaśnienia, jak stanowi przepis § 2 art. 79 kpa. Tym samym realizacja przytoczonego przepisu niewątpliwie służyć ma - w założeniu ustawodawcy - także gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa., gdyż przy prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym eliminuje się możliwość dokonania wadliwych, budzących wątpliwości bądź niepełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co w oczywisty sposób rzutuje na rozstrzygnięcie merytoryczne podjętej decyzji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. I SA/Gd 1252/97 z 09.06.1999r. (LEX nr 37890 ) - możliwość późniejszego zapoznania się przez skarżącego z protokołami zeznań świadków nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań . W niniejszej sprawie strony postępowania, nie zostały powiadomione przez organ prowadzący postępowanie o mających się odbyć przesłuchaniach świadków, co ewidentnie wynika z akt. W toku przeprowadzenia tychże czynności procesowych organ zatem działał z jawnym naruszeniem przywołanego przepisu pozbawiając bezprawnie strony, możliwości wzięcia w nim czynnego udziału, gdy o rezygnacji z tego prawa może decydować wyłącznie strona, gdyż to ona nim rozporządza. Godzi się podkreślić, iż uchybienie to ma szczególną wagę w przedmiotowej sprawie zważywszy, że zeznania świadków są ze sobą sprzeczne co zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji. Bez wątpienia inny walor dowodowy mają zeznania świadków, co do których strony uczestnicząc w tej czynności, a w każdym bądź razie mając ku temu sposobność, mogą zadawać świadkom pytania lub jeśli jest zachowana możliwość konfrontowania sprzecznych zeznań, jak może to mieć miejsce np. na rozprawie administracyjnej. Wypada przy tym podkreślić, iż w świetle art. 89 § 2 Kpa, organ winien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne dla uzgodnienia interesów stron lub wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Te wszystkie okoliczności mają wpływ na dokonanie prawidłowej oceny dowodów. Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie organ działając z naruszeniem także reguł wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa odstąpił w uzasadnieniu decyzji od rozważań dotyczących oceny wiarygodności zeznań przesłuchanych świadków. Fakt, iż zeznania świadków są ze sobą sprzeczne nie zwalnia organu od powinności oceny tych dowodów i wskazania z jakich względów jedne zasługują na wiarę, a inne nie oraz jakie okoliczności na ich podstawie zostały uznane za udowodnione. Z argumentacji natomiast organu odwoławczego wynika, że w sprawie przesądzające znaczenie miała - wobec wzajemnie się wykluczających zeznań świadków - dokonana przez zarządcę budynku w ramach kontroli meldunkowej wizja mieszkania, na którą to okoliczność został sporządzony protokół z dnia 11 lutego 2003r. Przyjęcie tego dowodu przez organy za wiarygodny musi wszakże budzić nieodparte zastrzeżenia w świetle okoliczności, iż osoba dokonująca przedmiotowej wizji jest znajomą zainteresowanej E. Ć. i - jak wynika z notatki służbowej z dnia 19 maja 2003r. - nadto oświadczyła, iż nie ma całkowitej pewności, czy E. Ć. z dzieckiem zamieszkują w tym lokalu, czy też tylko stwarzają pozory zamieszkiwania, zaś w protokole, cyt. "uwzględniła fakty i dowody, które tam została". Nawiązując zatem do wymienionego protokołu nie sposób nie dostrzec, iż nie zawiera on na tyle wyczerpującego opisu stanu faktycznego by jednoznacznie stwierdzić na jego podstawie, iż rzeczywiście - jak uznał organ odwoławczy - "w lokalu znajdowały się rzeczy osobiste E. Ć. i jej córki świadczące o tym, że w nim przebywają". Rzeczony, zdawkowy protokół ogranicza się bowiem jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż zastano w lokalu wymienione osoby oraz zabawki dziecięce (wózek dla lalek, piłka, klocki, łóżeczko dla lalek itp.), ubrania dziecięce i kobiece. Opisany stan żadną miarą nie może być uznany za odpowiadający ześrodkowaniu w tym lokalu "centrum spraw życiowych" w kontekście stałego w nim zamieszkiwania, a wprost przeciwnie - nasuwa co do tego istotne wątpliwości, które organ winien był usunąć z urzędu - poprzez dopuszczenie dowodu z formalnie przeprowadzonych ponownie oględzin mieszkania w trybie art. 85 §1 Kpa, ewentualnie z przesłuchania w charakterze świadków lokatorów budynku, w którym mieści się sporny lokal, czego nie uczyniono. W powyższym świetle orzekające w sprawie organy uchybiły zasadom procedury administracyjnej, nakazującym przed podjęciem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości czy skarżąca opuściła sporny lokal dobrowolnie i trwale, czy też w dalszym ciągu w nim zamieszkuje. Zgłoszone w skardze żądanie wydania orzeczenia o wymeldowaniu nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji badają zaskarżone decyzje administracyjne jedynie pod względem ich zgodności z prawem procesowym i materialnoprawnym - na podstawie akt sprawy - i w razie stwierdzenia naruszenia prawa są władne wówczas wyłącznie do usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego, nie mają natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w miejsce organów administracji. Tym samym sąd nie może prowadzić postępowania dowodowego w sprawie celem ustalenia stanu faktycznego np. przesłuchiwać świadków, czego domagała się skarżąca. Możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przed tym sądem jest ograniczona tylko do dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie ( art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych wszystkich względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji wyroku.