II SA/Wr 141/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant apl. prok. Joanna Rajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. Nr 113, poz. 1209/ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, Przewodniczący Zarządu Miejskiego M. odmówił nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w M. przy ul. W. [...], oznaczonej jako działka geodezyjna nr 158 o powierzchni 4024 m2, obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych w W., E. Sz. w udziale wynoszącym 1/2, I. S. Sz.-O. w udziale wynoszącym [...] oraz T. i E. Sz. w udziale wynoszącym [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, że z akt sprawy wynika, iż prawo użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości zostało ustanowione aktem notarialnym z dnia 2 września 1963 roku i jest ujawnione w księdze wieczystej od dnia 24 października 1963 roku. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na terenie Ziem Odzyskanych /Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm./ zabudowanych na cele mieszkaniowe, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Wskazał przy tym, że elementem koniecznym do uwzględnienia roszczenia stron, zgłoszonego w trybie omawianej ustawy jest ustalenie, że spełnione zostały łącznie następujące przesłanki przedmiotowe i podmiotowe: położenie nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta G. – uprzednie nadanie gospodarstwa rolnego lub działki gruntowej w trybie osadnictwa rolnego; status nieruchomości rolnej zbudowanej na cele mieszkaniowe; złożenie wniosku przez osobę fizyczną będącą użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym albo ich następcą prawnym przed dniem 24 października 2002 r.; posiadanie przez w.w. osoby tytułu prawnego do nieruchomości spełniającej warunki przedmiotowe w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu 24 października 2001 r.; nieskorzystanie z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał na charakter ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz na tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. /sygn. akt K8/98 – Dz.U. Nr 28, poz. 352/ i stwierdził, że w świetle tego wnioskodawcy nie spełnili ustawowych przesłanek koniecznych do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, bowiem powołana wyżej ustawa dotyczy jedynie przypadków, w których kwestie własności nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych nie zostały do dnia wejścia w życie tej ustawy uregulowane. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowali E. Sz., I. Sz.-O. oraz E. i T. Sz. poprzez odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Zdaniem odwołujących się spełniają oni wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta M. W uzasadnieniu decyzji kolegium przytoczyło treść art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. i na tej podstawie wyszczególniło – podobnie jak organ I instancji – przesłanki konieczne dla uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym. Kolegium wskazało ponadto, że umową wieczystego użytkowania i umową sprzedaży budynku zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 2 września 1963 r. Rep. A [...] Skarb Państwa oddał M. W. w użytkowanie wieczyste grunt oznaczony numerami działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 3240 m2 i sprzedał budynek mieszkalny stojący na gruncie oraz, że w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości byli spadkobiercy M. W.: E. Sz., L. W., V. W. i A. Ch. /na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 4 grudnia 1996r. Sygn. akt I Ns 592/96/. Następnie Kolegium przedstawiło kolejno zawierane przez spadkobierców w różnych konfiguracjach, w okresie od 21 marca 1997 roku do 18 września 2000 roku, umowy darowizny. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że I. Sz.-O. oraz T. i E. Sz. nie są osobami uprawnionymi do nabycia prawa własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem ich następstwo prawne nie wynika z sukcesji uniwersalnej, a osobą uprawnioną do nabycia prawa własności jest jedynie E. Sz. Kolegium podkreśliło przy tym, że warunkiem nabycia prawa współwłasności nieruchomości jest to, aby wszyscy współużytkownicy wieczyści stali się współwłaścicielami nieruchomości, bowiem niedopuszczalne jest, aby jedna nieruchomość stanowiąca współwłasność osoby fizycznej i gminy obciążona była jednocześnie prawem współużytkowania wieczystego. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że mimo, iż w rozpoznawanej sprawie nie można w stosunku do wnioskodawców orzec o nabyciu przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, to zaskarżoną decyzję należało uchylić, bowiem wydana została przez organ, który w dacie jej wydania t.j. w dniu 7 listopada 2002 r. już nie istniał, a organem właściwym był Burmistrz Miasta M. Na opisaną powyżej decyzję została wniesiona przez E. Sz. skarga /nieprawidłowo oznaczona jako odwołanie/ do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Zaskarżając w tym trybie decyzję organu II instancji wydaną w sprawie, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskodawcom prawa własności nieruchomości położonej w M. przy ul. W. [...]. W uzasadnieniu skargi E. Sz. zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie całkowicie pominęło fakt, iż nieruchomość zabudowana jest 123 – letnim budynkiem mieszkalnym, wymagającym kapitalnego remontu, a zatem nie jest nieruchomością gruntową. Przedstawiła również intencje, jakie kierowały darczyńcami przy zawieraniu poszczególnych umów darowizny i w tym kontekście podniosła, że darczyńcy dochowali również przysługujące im prawa wynikające z ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Skarżąca wskazała ponadto, że nie ma zamiaru rezygnować z prawa własności, które w stosunku do niej stwierdzają organy obu instancji, a podważanie prawa własności jej dzieci spowodowane jest – jej zdaniem – niewłaściwą interpretacją przepisów, ponieważ są oni sukcesorami uniwersalnymi. Zarzuciła ponadto, że jeżeli nie jest dopuszczalne obciążenie prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej współwłasność osoby fizycznej i gminy, to organy administracji publicznej powinny podjąć działania zmierzające do fizycznego podziału przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając przy tym, że zasadniczym powodem orzeczenia kasacyjnego było wydanie decyzji przez organ, który nie istniał w dniu 7 listopada 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta dokonywana jest w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Postępowanie odwoławcze należy do zwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych, poprzez który realizowana jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta stanowi ustawową gwarancję uprawnienia strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy i uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w obu instancjach /z wyjątkami wskazanymi w ustawie/, podjętego przez właściwe organy. Z tego względu możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej została przez ustawodawcę ograniczona poprzez wskazanie sytuacji uprawniających do wydania rozstrzygnięcia zawierającego element kasacyjny i dodatkowo uzupełniona konkretnymi dyspozycjami co do jego pozostałej treści. Korzystając w rozpoznawanej sprawie z przyznanej w tym zakresie kompetencji organ odwoławczy wskazał jako podstawę prawną podejmowanego orzeczenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylił "zaskarżoną decyzją Przewodniczącego Zarządu Miasta M. z dnia [...] Nr [...]. Wskazać należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowi: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji." Oczywiste jest zatem, że zaskarżona decyzja nie odpowiada treści powołanego w jej podstawie prawnej przepisu procesowego, ani w ogóle nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, do podjęcia których upoważniony jest organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowany jest pogląd o wadliwości orzeczenia drugoinstancyjnego ograniczającego się tylko do uchylenia decyzji organu administracji publicznej I instancji i bezwzględnym obowiązku organu odwoławczego określenia swego stanowiska w sprawie poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub – w przypadku zastosowania przy orzekaniu art. 138 § 2 kpa – przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 1983r. sygn. akt SA/Kr 706/83, KPA z orzecznictwem; z dnia 1 marca 1995r. sygn. akt SA/Wr 1890/94, Lex nr 26570/. Sygnalizowany swego czasu w doktrynie odmienny pogląd w tej kwestii dopuszczający możliwość – na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa – wyłącznie uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości lub w części bez orzekania co do istoty sprawy, miał charakter incydentalny i nigdy nie został zaakceptowany przez innych przedstawicieli nauki ani sądy administracyjne w sprawowanym orzecznictwie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998/. W tak określonych warunkach prawnych stwierdzić należy /nie oceniając zasadności przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji/, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które obligowało do pozbawienia jej bytu prawnego. Sąd orzekając w sprawie uwzględnił także istniejące w doktrynie i orzecznictwie rozbieżności, co do charakteru zaistniałej wadliwości i dokonując oceny w tym zakresie uznał, że nie ma ona cech rażącego naruszenia prawa, co eliminowało potrzebę stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny z powoływanym wcześniej wyroku z dnia 1 marca 1995 r. Niezależnie od przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że sprawując kontrolę działalności administracji publicznej ma wyłącznie kompetencje kasacyjne i nie jest uprawniony do merytorycznego orzekania w sprawach administracyjnych, a ponadto, w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, możliwe jest nabycie prawa własności tylko nieruchomości gruntowej, pozostającej w użytkowaniu /lub współużytkowaniu/ wieczystym, bowiem posadowione na tym gruncie budynki i tak stanowią odrębny od tego gruntu przedmiot własności /lub współwłasności/. Mając na względzie opisane wcześniej naruszenie prawa procesowego przez organ odwoławczy i stwierdzając, że miało ono wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.