II SA/Wr 141/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. M.W. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru realizacji robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 złotych (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta J.G., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 111 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru realizacji przez E.W. na terenie działki nr 249/2 przy ul. [...] w J.G. robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 13 czerwca 2007 r., a polegających m.in. na zamiarze wykonania podziemnego ujęcia wody, uznając, że dla tego typu prac budowlanych nie wystarczy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi ale wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji stwierdził, że wykonanie podziemnego ujęcia wody poprzez wykonanie wykopu o głębokości około 10 m głębokości, osadzeniu kręgów betonowych i ich zabezpieczeniu ścianami betonowymi jest niczym innym jak wykonaniem studni kopanej, którą w świetle art. 3 ww. ustawy należy zakwalifikować jako budowlę i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ww. ustawy jej budowa objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji E.W. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzuciła, że organ I instancji powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, nie zauważając przy tym, że ustawodawca wskazał w art. 29-31 ww. ustawy jakie budowle nie wymagają pozwolenia na budowę. Dodała, że w treści swojego wniosku wskazała na sposób wykonania obudowy ujęcia, a tak wykonywane prace w świetle regulacji art. 29 ust. 2 ww. ustawy nie wymagają pozwolenia na budowę (obudowa ujęcia wody podziemnej). Odwołująca zarzuciła, że organ nie wskazał precyzyjnie, który ustęp art. 3 ustawy prawo budowlane kwalifikuje podziemne ujęcie wody, a nawet studnię, jako obiekt budowlany. Podkreśliła, że w art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ustawodawca wskazał kategorycznie, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, nie zezwalając organom na dowolną interpretację. Skonstatowała, że organ I instancji w sposób rażący naruszył zasadę legalizmu przekraczając kompetencje, których prawo mu nie przyznało, czym naruszył chroniony prawem słuszny interes strony. Odwołująca zażądała wydania orzeczenia jak w petitum wniosku, zastrzegając sobie prawo wystąpienia z powództwem odszkodowawczym przeciwko organowi I instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że zasadnie organ I instancji wniósł sprzeciw, gdyż wykonanie podziemnego ujęcia wody nie odpowiada żadnej z inwestycji wymienionych w treści art. 29 ustawy prawo budowlane, a zatem realizacja wskazanych w zgłoszeniu robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E.W. zażądała uchylenia wydanych w sprawie decyzji i podniosła, że organ wydając decyzję nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zapewnił stronie możności brania czynnego udziału w postępowaniu, nie dając przy tym stronie możności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, naruszając przy tym w rażący sposób przepisy materialne ustawy prawo budowlane. Zarzuciła również, że organy prowadziły postępowanie w sposób przewlekły, działając w ten sposób na szkodę skarżącej. Wskazała, że organ I instancji wydał decyzję po dwudziestu sześciu dniach od daty złożenia podania, nie podejmując przy tym żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, a organ odwoławczy wydając decyzję po przeszło pięciu miesiącach nie zawiadamiał przy tym strony o przyczynach zwłoki, jak i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Zauważyła, że organ II instancji winien ponownie rozstrzygnąć sprawę, a co za tym idzie, w razie wątpliwości wezwać stronę do uzupełnienia podania o precyzyjne wskazanie np. cieku wodnego, jego głębokości. Zaznaczyła, że po tych ustaleniach bowiem okazałoby się, że skoro ciek wody znajduje się pod ziemią na głębokości 10 metrów, to należy obudowę ujęcia wód podziemnych wykonać na tej właśnie głębokości i w tym celu skarżąca wskazała dokładnie w jaki sposób zamierza wykonać obudowę ujęcia. Stwierdziła, że aby wodę podziemną można było eksploatować należy ją ujarzmić, ujmując w obudowę np. wykonaną z rur i aby zapewnić odpowiednią wydajność napływającego cieku wody należy zastosować obudowę odpowiedniej średnicy. Skarżąca wniosła o zwrot niezbędnych kosztów poniesionych na opłacenie pełnomocnika w wysokości 3.000 zł i oświadczyła, że niezależnie od wyroku Sądu będzie dochodzić odszkodowania od organu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, albowiem wydanie decyzji po tak długim czasie spowodowało opóźnienie w inwestycji polegającej na zabudowie działki, gdyż nie mogła złożyć wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez wskazania z jakiego źródła będzie czerpać wodę. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzekający w sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sporną kwestią w niniejszej sprawie było przyjęcie przez organy obu instancji, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem skarżącej z dnia 13 czerwca 2007 r., a polegające m.in. na zamiarze wykonania podziemnego ujęcia wody (studni kopanej), są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie można zakwalifikować ich do żadnej z kategorii robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia, a określonych w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 111 ze zm.). W ocenie Sądu takie stanowisko orzekających w sprawie organów administracyjnych jest co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało przeprowadzone w sprawie należyte postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz, a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Nadto- organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że powyższe wymogi nie zostały spełnione. Zgłoszenie dokonane właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ustawy prawo budowlane jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymagającej ustalenia przez ten organ, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jeżeli w zgłoszeniu prac budowlanych inwestor nie sprecyzował jednoznacznie co jest przedmiotem inwestycji (lub organ ma wątpliwości co do rodzaju, zakresu czy sposobu wykonania inwestycji), to wówczas organ działając na podstawie art. 30 ust. 2 ww. ustawy powinien wystąpić do inwestora o uzupełnienie zgłoszenia w określonym terminie. W zgłoszeniu z dnia 13 czerwca 2007 r. skarżąca wskazała, że zamierza wykonać podziemne ujęcie wody o głębokości 10 metrów, z której pobierana będzie woda dla celów gospodarczych takich jak: podlewanie ogrodu oraz celów budowlanych. Skarżąca poinformowała, że ilość pobieranej dziennie wody nie przekroczy wielkości jednego metra sześciennego, a studnia kopana będzie mechanicznie, więc ze względu na zasięg łyżki maszyny kopiącej wykonany zostanie wykop o głębokości ok. 3 metrów, po czym maszyna po wjechaniu do wykopu wykona otwór, w który włożone zostaną atestowane kręgi betonowe. Poinformowała również, że wykop zostanie zabezpieczony ścianami betonowymi aby zapobiec osunięciu się ziemi, a studnia posadowiona zostanie w odległościach od granic działki prawem przewidzianych. Do zgłoszenia skarżąca załączyła mapę zasadniczą oraz oświadczanie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli orzekające w sprawie organy miały wątpliwości co do tego jakie dokładnie roboty budowlane skarżąca zamierza wykonać, jaki będzie ich zakres oraz kiedy, gdzie i w jaki sposób zostanie wykonana planowana inwestycja, to obowiązane były wezwać stronę do sprecyzowania i uzupełnienia zgłoszenia (o odpowiednie dokumenty, szkice, rysunki, itp.), a nie samodzielnie określać zamiar strony, w szczególności, że przyjęta przez organy interpretacja intencji strony rodziła dla niej negatywne skutki prawne i była sprzeczna z twierdzeniami skarżącej wyrażanymi w treści odwołania oraz skardze. Co istotne- organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do argumentacji przedstawionej przez skarżącą w odwołaniu, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uznając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzająca za nieodpowiadającą przepisom prawa Sąd je uchylił, otwierając tym samym organowi I instancji drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych wyżej kwestii i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami. W szczególności rolą organu będzie rozważenie (posiłkując się ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.)) jaki charakter mają planowane przez skarżącą roboty budowlane (czy można np. zakwalifikować je jako obudowa ujęcia wód podziemnych czy jest to raczej inna budowla) oraz czy planowane roboty budowlane spełniają warunki techniczne określone w stosownych przepisach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. (punkt II sentencji). O kosztach postępowania (pkt III sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.