II SA/Wr 141/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworu wentylacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].11.2018 r., nr [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2012 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.b." nakazał M. i K. Ko. zamurowanie otworu wentylacyjnego znajdującego się w kuchni w lokalu mieszkalnym przy ul. [...][...] w [...] w termie do [...].12.2018r. W uzasadnieniu decyzji organ ten opisał przebieg podejmowanych w sprawie czynności oraz odniósł się do dowodów na podstawie których dokonał istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych. W tym zakresie powołał się na przeprowadzone w dniu [...].11.2017r. oględziny podczas których stwierdzono, że w kuchni mieszkania nr [...] znajduje się kratka wentylacyjna. Organ wskazał, że według oświadczenia M. K., kratka znajduje się w pomieszczeniu kuchennym od roku 1985 oraz że w tym pomieszczeniu nie ma żadnej innej wentylacji. Natomiast T. M. oświadczył, że należący do niego piec na paliwo stałe włączony był w ten sam przewód od roku 1978. Organ wskazał, że osoba ta posiada od roku 1992 piec gazowy. Organ I instancji powołał się również na protokół kominiarski z [...].09.2017r., nr [...], sporządzony przez S. L., w którym zaleca się wyłączenie kratki wentylacyjnej - zamurowanie otworu wentylacyjnego w mieszkaniu nr [...], ponieważ w ten przewód włączony jest piec dymowy Państwa M. Ponadto organ powołał się na protokół opiniodawczo-odbiorczy nr [...] sporządzony przez D. A. Stwierdzono w nim, że znajdujący się w lokalu mieszkalnym nr [...] przewód wentylacyjny jest podłączony do przewodu dymowego. Zalecono w trybie natychmiastowym zamurowanie przewodu, który jest podłączony do niewłaściwego przewodu ze względu bezpieczeństwa lokatorów. Stwierdzono w tym dokumencie, że właściciele posiądą oddzielną wentylację. Wobec jednoznacznego ustalenia, że otwór wentylacyjny w mieszkaniu nr [...] został wybity w przewodzie dymowym, co powoduje wydobywanie się dymu do mieszkalnia i tym samym zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców, organ nadzoru stopnia powiatowego za zasadne uznał wydanie opisanej na wstępie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Z tą decyzją nie zgodził się M. K., który w odwołaniu wyjaśnił, że w lokalu nr [...] mieszka od roku 1985 i nigdy nie miał problemów związanych z wentylacją kuchenną (jedyną, która znajduje się w kuchni). Wskazał natomiast, że T. M. miał piec CO od 1978 r., który był wpięty w inny przewód kominowy. Piec ten pierwotnie prawidłowo funkcjonował, ponieważ był umieszczony we właściwym przewodzie kominowym. Po pewnym czasie piec został samowolnie wpięty do przewodu wentylacyjnego należącego do odwołującej się strony, co doprowadziło tym do wypuszczania spalin do mieszkania. Sytuacja była na tyle groźna, że mogła doprowadzić do zatrucia spalinowego. Koleją rzeczą, którą odwołująca się strona nie potrafi logicznie i spójnie wytłumaczyć jest fakt zatajenia instalacji pieca gazowego przez T. M. Oficjalnie piec gazowy posiada on od 2017 r., a nie jak napisał Inspektor Nadzoru Budowlanego od 1992 r. Blok w którym mieszka należy do Wspólnoty Mieszkaniowej, dlatego na każdą modernizację należy uzyskać zgodę mieszkańców. Pozwolenie na zainstalowanie pieca gazowego T. M. otrzymał od Wspólnoty w 2017 a nie 1992 r. Dalej autor odwołania wyjaśnił, że w dniu [...].09.2017 r. dostał opinię kominiarską sporządzoną przez S. L., w której zaleca się zamurowanie jego jedynego przewodu wentylacyjnego w kuchni. Podkreślił, że do roku 2017, każde inspekcje kominów wentylacyjnych i spalinowych były prawidłowe. Dopiero po nielegalnym wpięciu w jego przewód wentylacyjny pieca, nakazano zamurować kratkę wentylacyjną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2019 r., nr [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podejmując takie rozstrzygnięcie przytoczył ustalenia i oceny uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Wskazał na zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci m.in. protokołu opiniodawczo-odbiorczego nr [...] z [...].07.2017 r. sporządzonego przez D. A., protokołu kominiarskiego nr [...] z [...].09.2017 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego S. L. Wymienione opinie wskazują na nieprawidłowości w przewodach kominowych i wentylacyjnych. Zaleca się w nich wyłączenie kratki wentylacyjnej i zamurowanie otworu w lokalu nr [...] ze względu na bezpieczeństwo lokatorów. Organ odwoławczy zauważył również, że mimo iż organ I instancji nie wskazał jako podstawy prawnej art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.b., to z uzasadnienia decyzji wynika, że występuje także taka przesłanka w sprawie, ponieważ w mieszkaniu nr [...] wydobywa się dym, co oznacza, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Sytuacja taka jest niebezpieczna zarówno dla osób mieszkających w tym lokalu jak również dla pozostałych mieszkańców i osób przebywających w budynku. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji uznał za niemające znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w art. 66 u.p.b. Orzekający na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem uprawnień do badania przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Skoro art. 66 ust. 1 u.p.b. nie zawiera odniesienia do kwestii zawinienia i przyczynienia się, to ten aspekt nie wpływa na możliwość wydania określonej w nim decyzji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wniósł o uchylenie wadliwych decyzji i nakazanie organowi I instancji przeprowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa przez osobę zobowiązaną, to jest właściciela pieca – T. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z [...].03.2019 r. skarżący wskazał, że w sytuacji, kiedy w toku postępowania administracyjnego ustalono, że zaistniał stan zagrożenia życia i zdrowia w wyniku wyziewów dymu - tlenku węgla w następstwie użytkowania pieca węglowego w lokalu sąsiadującym z jego lokalem, to nadzór budowlany winien właścicielowi tego lokalu nakazać takie działanie, które wyeliminuje stan zagrożenia. Nie może być tak, że to skarżący ma ponosić skutki bezprawnego działania sąsiada. Powiatowy Nadzór Budowlany winien nakazać zatem T. M. takie wyprowadzenie przewodów spalinowych z jego pieca węglowego aby nie stanowiły zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców bloku nr [...]. Według skarżącego, nie może on być pozbawiony wentylacji, w sytuacji, w której to na T. M. spoczywa obowiązek dbania o bezpieczne wyprowadzenie spalin ze swojego pieca. W piśmie przygotowawczym z [...].04.2019 r. uczestnik postępowania T. M. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że od 1978 r. korzysta z pieca centralnego ogrzewania, który wpięty był w przewód dymowy nr [...]. W latach 1986-1992 wspólnie z nim z tego ogrzewania korzystał M. K. W 1992 r. odłączył się on od jego ogrzewania, ponieważ założył ogrzewanie elektryczne. Uczestnik postępowania w dalszym ciągu korzystał z tego samego przewodu dymowego i ogrzewania na węgiel do roku 2017. Wyjaśnił przy tym, że nie odpowiada prawdzie twierdzenie skarżącego, że od 1992 r. posiada piec gazowy. Przyznał, że w tym roku starał się o warunki dostawy gazu i w tym celu uzyskał opinię kominiarską. Wówczas nie stwierdzono żadnego odbiorcy w jego przewodzie dymowym, z którego korzysta do tej pory. Świadczy to o tym, że skarżący w tym czasie nie mógł korzystać z tego przewodu. Ponadto zauważył, że przeglądy roczne szczelności urządzeń gazowych dokonane przez osoby posiadajcie stosowne uprawnienia, nie stwierdziły dodatkowego urządzenia gazowego typu piec w jego mieszkaniu, z którego miałbym korzystać. Wyjaśnił również, że w roku 2017 zwrócił się do zakładu gazowniczego i firmy kominiarskiej, która obsługuje Wspólnotę Mieszkaniową o wydanie nowych warunków na przyłączenie do sieci gazowej oraz nowej opinii kominiarskiej. Opinie takie otrzymał i na tej podstawie wykonał projekt przyłącza pieca gazowego do sieci, na który otrzymał pozwolenie na budowę. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 14.05.2019 r. skarżący złożył wyjaśnienia z których wynika, że w tym samym pionie przewód wentylacyjny posiada właściciel mieszkania nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 u.p.b. wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 u.p.b. został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co przesądza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do zamurowania otworu wentylacyjnego znajdującego się w kuchni lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...][...] w [...]. Skarżący konsekwentnie utrzymuje, co znalazło potwierdzenie już w piśmie z [...].10.2017 r., które skierował do organu nadzoru budowlanego, że wszystkie kontrole kominiarskie, które były przeprowadzone w zajmowanym przez niego od roku 1986 r. lokalu mieszkalnym, zakończyły się pozytywnie i nie stwierdzono wówczas żadnych nieprawidłowości. Na podparcie prezentowanego stanowiska skarżący powołał się na opinie kominiarskie m.in. z [...].02.2017 r. sporządzoną przez D. A. Skarżący utrzymuje, że bezawaryjnie korzystał z kratki wentylacyjnej w kuchni do momentu włączenia przez T. M. w ten przewód wentylacyjny pieca centralnego ogrzewania, który wcześniej był podłączony do innego przewodu. Organ nadzoru budowlanego nie podzielił tego stanowiska. W ustaleniach faktycznych, które stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji, organ posłużył się protokołem opiniodawczo-odbiorczym nr [...] z [...].07.2017 r. zaopiniowanym przez D. A. oraz protokołem kominiarskim nr [...] z [...].09.2017 r. sporządzonym przez S. L. W obu tych dokumentach wskazuje się na nieprawidłowości w przewodach kominowych i wentylacyjnych oraz zaleca się wyłączenie kratki wentylacyjnej i zamurowaniem otworu w lokalu nr [...] ze względu na bezpieczeństwo lokatorów. W świetle tak sformułowanych stanowisk w sprawie wskazać należy, że niewątpliwie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Użyte w ust. 1 pkt 3 sformułowanie "nieodpowiedni" odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego jest nieostre. W ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Skoro przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został określony w dokumentacji projektowej budynku, w tym zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę. W przypadku braku takiej dokumentacji należy posłużyć się każdym rodzajem dokumentu. W przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności dotyczące stanu technicznego obiektu budowlanego w zakresie przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych. W tym celu należało zwrócić się do Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnianie dokumentacji, która pozwalałaby przyporządkować przewody wentylacyjne, dymowe i spalinowe do konkretnych lokali mieszkalnych. Kluczową bowiem kwestią w sprawie było ustalenie przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, które przewody dymowe spalinowe i wentylacyjne przynależą do konkretnych lokali mieszkalnych. Pomocnym w tym względzie może okazać się również wskazywany przez uczestnika postępowania projekt budowlany przyłącza gazowego, na który otrzymał pozwolenie na budowę. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozważał przedstawianą kwestię. Nie odniósł się do niej również organ odwoławczy. Sąd nie kwestionuje ustaleń zawartych w protokole opiniodawczo-odbiorczym z [...].07.2017 r. oraz protokole kominiarskim z [...].09.2017 r., tym bardzie, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania innej ekspertyzy technicznej, a jedynie kwestionował ich treść, powołując się w tym zakresie na protokoły z przeglądu i sprawdzenia przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w budynku, tym niemniej należało dążyć, w miarę możliwości faktycznych, do stworzenia jak najpełniejszego obrazu stanu rzeczywistego i uczynić go podstawą rozstrzygnięcia. W tym celu organ nie może ograniczyć się jedynie do powołania na protokół opiniodawczo-odbiorczy z [...].07.2017 r. oraz protokół kominiarski z [...].09.2017 r. Powinien dokonać krytycznej analizy tych dokumentów, biorąc pod uwagę dowody przedstawione przez skarżącego w postaci wcześniejszych protokołów z przeglądu i sprawdzenia przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w budynku. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać przyczyny, z powodu których takim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Argumentacja skarżącego wymagała szczegółowego omówienia. Brak takich rozważań oznaczał istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skoro w protokole opiniodawczo-odbiorczym nr [...] powołano się na wyniki przeprowadzonej inwentaryzacji przewodów kominowych oraz wskazano, że właściciel lokalu nr [...] posiada oddzielną wentylację, to w celu dokładnego i wyczerpującego zbadania stanu faktycznego, organ powinien wystąpić o przedłożenie dokumentów, które stanowiły podstawę dokonania takich ustaleń. W przeciwnym razie w sprawie pozostają nadal istotne wątpliwości. Poza szkicem dołączonym do opinii z [...].07.2017 r. oraz szkicem orientacyjnym dołączonym do opinii z [...].04.1992 r. w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej, na podstawie której można byłoby przyporządkować do konkretnych lokali znajdujące się w tym budynku przewody, a zwłaszcza ustalić, które z takich przewodów ma spełniać rolę wentylacji w kuchni mieszkania nr [...]. Analiza dokumentacji, która stanowiła podstawę podjętych w sprawie czynności nasuwa również pewnego rodzaju wątpliwości dotyczące osób, które sporządziły te dokumenty. Zauważyć bowiem należy, że poza protokołem opiniodawczo-odbiorczym nr [...] z [...].07.2017 r. (opiniodawcą był D. A.) oraz opinią nr [...] z [...].09.2017 r., S. L.i sporządził na zlecenie T. M. opinię z [...].07.2017 r., nr [...], w której zezwolił na podłączenie pieca CO na gaz do komina. Komin ten został na rysunku dołączonym do tej opinii oznaczony nr [...]. Z kolei D. A., który opiniował wskazany protokół opiniodawczo-odbiorczy, sporządził również przedłożony przez skarżącego protokół z [...].02.2017 r., nr [...] z przeglądu i sprawdzenia przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...]. Jak wynika z tego dokumentu nie stwierdzono wówczas żadnych nieprawidłowości. Podobnej treści protokoły zostały sporządzone przez S. L. z przeglądów i sprawdzenia przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w tym budynku w roku 2015, 2014 i 2013. Z przedstawionych względów, w ocenie Sądu kwestionowana decyzja została wydana przedwcześnie. Skoro skarżący utrzymuje, że sporny przewód użytkował w sposób niezakłócony od 1986 r. i na dowód czego przedkłada protokoły z przeglądów i sprawdzenia przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, to w celu wszechstronnego zbadania sprawy, organ powinien rozważyć zwrócenie się do osób dokonujących takich przeglądów i sprawdzeń o złożenie wyjaśnień na temat kontrolowanych wówczas przewodów i tym samym uzyskać wyjaśnienia powodów, dla których wówczas nie wykryto podłączenia kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kuchni w lokalu nr [...] do przewodu dymowego, skoro kontrolowane były wówczas również ciągi kominowe. Z powołanych względów, mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie uchylonego obowiązku, organ I instancji uwzględni uwagi Sądu i zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 p.p.s.a.