II SA/Wr 1412/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Asesor WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2004r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów związanych z budową domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz B. K. kwotę 10 zł. /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w części dotyczącej terminu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]. Nr [...] o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów związanych z budową domu jednorodzinnego i infrastruktura techniczną w obrębie posesji w S.– działka nr [...] i wyznaczył nowy termin do dnia [...], w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek A. C. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją domu jednorodzinnego w obrębie działki nr [...] w miejscowości S. W dniu [...] służby nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny na przedmiotowej nieruchomości, które miały na celu zbadanie stanu faktycznego. W trakcie oględzin ustalono, iż inwestor B. K. prowadząc roboty budowlane dokonał istotnych odstępstw w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego. W związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami postanowieniem z dnia [...]. nr [...] wstrzymano przedmiotowe roboty budowlane. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji nałożył na B.K. obowiązek przedłożenia następujących dokumentów w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem: 1. Aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] przy ul. G. w S. 2. Aktualnej mapy ewidencyjnej gruntów z naniesionym - przez uprawnionego geodetę - wykonanym przyłączem wodociągowym, zasilającym budynek na działce nr [...] w S. 3. Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przyłącza wodociągowego zasilającego obiekt jak wyżej (w związku ze zmianą trasy), przyłącza kanalizacyjnego wraz z szambem, do którego jest ono podłączone (w związku ze zmianą lokalizacji). 4. Inwentaryzacji budowlanej wykonanej kanalizacji sanitarnej wraz z oświadczeniem o zgodności jej wykonania ze sztuką budowlaną, normami i przepisami prawa budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 5. Podanie sposobu odprowadzenia wód opadowych na przedmiotowej posesji (kanalizacja deszczowa) w oparciu o rozwiązanie projektowe. 6. Dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dotyczy działki nr [...] (zgoda właściciela). W ustawowo zakreślonym terminie odwołanie od w/w decyzji złożył B. K., który wniósł o jej uchylenie w całości. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i stwierdził, iż nie można wskazać nieprawidłowości dyskredytowanej decyzji w sytuacji, gdy bezsporne, (poparte materiałem dowodowym) odstępstwa skutkują naruszeniem obowiązujących norm. Prawidłowo zatem nakazano sporządzenie odpowiednich wypisów i inwentaryzacji. W oparciu o sporządzone przez uprawnione osoby dokumenty organ decyzyjny, w sytuacji gdy realizowane roboty zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wyda decyzję o pozwoleniu na ich wznowienie. Pomimo pełnej akceptacji rozstrzygnięcia organu I instancji komentarza zdaniem organu wymagają argumenty podniesione w odwołaniu. B. K. twierdzi, iż "wszystkie nieprawidłowości, które były możliwe do skorygowania zostały skorygowane". W piśmie z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podważył ten argument twierdząc, iż nie otrzymał żadnych dowodów na likwidację tychże nieprawidłowości. Ponadto inwestor wskazuje na niemożliwość wywiązania się z obowiązków nałożonych decyzją, gdyż nie jest w stanie uzyskać niektórych z dokumentów. W świetle obowiązujących przepisów nie można odstąpić od wypełnienia tego obowiązku, gdy uzyskane w ten sposób informacje decydują o prawidłowości inwestycji. B. K. nie widzi konieczności przedkładania aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Pogląd ten okazuje się chybiony, ponieważ zmieniona została, w stosunku do projektu, lokalizacja sieci wodociągowej. Zbadać zatem należy, czy w związku z powyższym inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na które powołuje się strona nie zwalnia w żadnym przypadku od przedłożenia żądanego dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów. Ponadto w odwołaniu stwierdzono, że dokumentacja dotycząca wód opadowych została Powiatowemu Inspektorowi już dostarczona. Organ I instancji nie podzielił tego poglądu, gdyż pośród nałożonych obowiązków zadano przedłożenia rozwiązania projektowego kanalizacji deszczowej, a B. K. nie przedstawił kompleksowego opracowania dotyczącego tego zagadnienia. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował inwestycję i wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe pod względem merytorycznym oraz formalnym. Odnosząc się do argumentacji inwestora podniesionej w odwołaniu stwierdzono jej bezprzedmiotowość oraz brak wpływu na decyzję organu I instancji. Tym samym nie znaleziono podstaw do zmiany lub uchylenia dyskredytowanego rozstrzygnięcia. W związku z upływem terminu na realizację obowiązków, zakreślonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy wyznaczył zobowiązanemu nowy termin, co daje możliwość ich wykonania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.K. wyjaśnił, że jest w trakcie budowy domu jednorodzinnego w S. przy ul. G. [...], na działce [...]. Podkreślił, iż w dniu [...] otrzymał decyzję z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją tą Powiatowy Inspektor nałożył na niego obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. Jednym z nich miała być zgoda właściciela działki nr [...], na przeprowadzenie przyłącza wodociągowego, ponieważ jest ono rzekomo przeprowadzone przez tę działkę. Zdaniem skarżącego decyzją Starosty W. z dnia [...], znak [...] (w załączeniu), udowodnił, iż w operacie ewidencji gruntów i budynków istniały błędy, które zostały skorygowane. Na podstawie w/w decyzji można w ocenie skarżącego jednoznacznie stwierdzić, iż przyłącze wodociągowe przeprowadzone jest przez działkę nr [...], której właścicielem jest Gmina S.B. W kwestii kanalizacji deszczowej i nałożonego w tym względzie obowiązku przez organ pierwszej instancji, B. K. stwierdził, iż dom jego znajduje się na wzniesieniu w pobliżu pól uprawnych i nie ma wpływu na to, że woda spływa w tych pól również na działkę skarżącego a potem na działkę poniżej. Nadto skarżący zrzucił, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieważna, ponieważ została wydana po upływie 2 miesięcy od otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie godząc się z zarzutem, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Powyższe wskazuje zatem, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Innymi słowy organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim przepis art.51 ust.1 pkt.2. W myśl tego przepisu - przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, czyli przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., powołując się na przepis art.50 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych związanych z budowa domu jednorodzinnego B. K. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tegoż postanowienia, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że postanowienie to doręczone zostało skarżącemu w dniu [...]. W dniu zaś [...] organ pierwszej instancji powołując się na art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego wydał opisaną wyżej decyzję Nr [...] o nałożeniu na skarżącego B. K. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...]. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] zmieścił się w terminie określonym w cyt. wyżej art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Niesporne jest w sprawie, że skarżący B. K. roboty budowlane związane z przyłączem wodociągowym realizował w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...]. W protokole oględzin z dnia [...] w pkt.ad.2 lit.a znajduje się następujący zapis: " Kontrola budowy budynku jednorodzinnego wykazała, iż: przyłącze wodociągowe zasilające obiekt j.w. zostało poprowadzone niezgodnie z zatwierdzonym projektem , tj. poprowadzono je przez działkę nr [...] /zgodnie z oświadczeniem P.A.C. – będącej jego własnością/ bez zgody jej właściciela ..../". Organy opierając się jedynie na powyższym twierdzeniu A. C., przyjęły, że zmiana przez skarżącego trasy przyłącza wodociągowego polegała na poprowadzeniu go przez działkę nr [...] stanowiącą własność A. C. Skarżący B. K. tak w odwołaniu jak i w skardze podnosił, iż sporne przyłącze wodociągowe nie zostało poprowadzone przez w/w działkę nr [...] A. C., lecz przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy S. B.W odwołaniu powołuje się na ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., zawarte w pismach z dnia [...], Nr [...] oraz z dnia [...], Nr [...]. W konsekwencji skarżący kwestionował nałożenie na niego obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz przedłożenia zgody właściciela działki nr [...] do dysponowania tą nieruchomością. Organ odwoławczy nie uznał zarzutów skarżącego za zasadne i stwierdził, że w/w pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. nie zwalnia B. K. od przedłożenia żądanego dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów. Stwierdzeniem tym organ odwoławczy nie tylko naruszył art.75 & 1 k.p.a. i art.78 & 1 k.p.a., lecz także naruszył przepis art.107 & 3 k.p.a. , w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności przyczyny z powodu których organ odmówił mocy dowodowej twierdzeniom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zawartego w w/w pismach. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że skoro zmieniona została trasa sieci wodociągowej, to zbadać należało czy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością przez którą przebiega przedmiotowa sieć. Jednakże w pierwszej kolejności należało wyjaśnić przez które faktycznie nieruchomości – grunty /kto jest ich właścicielem/ przeprowadzana była sporna sieć wodociągową. Wyjaśnienie tej okoliczności było o tyle istotne, że dopiero wówczas organ miałby podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia wypisu z rejestru tych gruntów, przez które przebiega sporna sieć wodociągowa, jak i żądania zgody właściciela tych gruntów. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak w tym względzie żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, choć stwierdzenia zawarte w w/w pismach Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wskazywały, że skarżący sporną sieć wodociągową poprowadził nie naruszając działki nr [...], stanowiącej własność A. C. Zgodnie zaś z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. / por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II S.A.1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz.43/. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powoduje, że przedwczesne było wydanie w sprawie zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały w/w przepisy , a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości Sądu budzi również stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie nałożenia na skarżącego przez organ pierwszej instancji obowiązku : podania sposobu odprowadzenia wód opadowych /kanalizacja deszczowa/ w oparciu o rozwiązania projektowe. Podkreślić należy, że cyt. wyżej przepis art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego, uprawnia organ do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ tylko wówczas jest uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, gdy wcześniej stwierdzi, że wykonywane roboty nie są zgodne z prawem. W niniejszej sprawie, organy nie wykazały, by roboty związane z budową domu jednorodzinnego i infrastrukturą techniczną w obrębie działki nr [...] w miejscowości S., a dotyczące odprowadzania wód opadowych, wykonywane były przez skarżącego niezgodnie z prawem. Organ pierwszej instancji nie tylko, że nie wykazał jaki przepis w powyższym względzie naruszył skarżący, gdy zaś w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził jedynie, że brak rozwiązania odprowadzenia wód opadowych może spowodować zagrożenie dla użytkowników sąsiedniej działki i środowiska. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, pomijając, a tym samym nie analizując zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanek z cyt. wyżej art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Nie odpowiada tym wymogom stwierdzenie organu odwoławczego, że skoro skarżący nie przedstawił kompleksowego opracowania kanalizacji deszczowej, to zasadna jest w tym względzie decyzja organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien ją rozpatrzyć uwzględniając powyższe stwierdzenia Sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit.a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.