II SA/Wr 1413/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zbiornika na nieczystości płynne zlokalizowanego na działce nr [...] w P. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz D.M. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przegrodzenia jednej z komór zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego, pod potrzeby gromadzenia ścieków z ubikacji należącej do J. i Z. O., zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku wszczęcia postępowania na wniosek D. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w trakcie oględzin nieruchomości – działka nr [...] w P. [...] ustalił, iż położony jest tam budynek mieszkalny trzyrodzinny, budynki inwentarsko-gospodarcze i trzykomorowy zbiornik na płynne odchody zwierzęce przykryty płytą do składania obornika. Przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność po 1/3 udziału: J. i Z. O., D. M. i S.H. Zbiornik na nieczystości zbudowany został w okresie powojennym i służył do gromadzenia ścieków pochodzenia zwierzęcego. W 1994r. Z. O. dokonał zmiany użytkowania zbiornika w ten sposób, że przegrodził jedną z trzech komór zbiornika z przeznaczeniem na gromadzenie ścieków z ubikacji wewnętrznej, znajdującej się w jego lokalu mieszkalnym. Inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania zgody od właściwego organu. Organ wskazał, że ze względu na czas samowolnych robót budowlanych sprawa badana była w oparciu o ustawę Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Na gruncie ustawy z 1974r. zmiana sposobu użytkowania obwarowana była obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji. Przez zmianę sposobu użytkowania zgodnie z zapisem wynikającym z art. 44 i art. 45 cyt. ustawy należy rozumieć przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, jeżeli spowoduje to naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Jak wynika z akt sprawy niewątpliwie zdaniem organu miała miejsce zmiana sposobu użytkowania, a inwestor naruszył obowiązujące przepisy, gdyż nie uzyskał wymaganej zgody właściwego organu. Powiatowy inspektor stwierdził jednak, że nie jest władny do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., gdyż w świetle zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Ponadto uznano, że ostateczne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia sprawy kompleksowego uregulowania gospodarki ściekowej na terenie przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na brak kompetencji służb nadzoru budowlanego do orzekania w tej materii, organ pierwszej instancji uznał, iż problem ten nosi cechy zagadnienia wstępnego należącego do innego organu, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła D. M., zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co ma rzutować na jego prawidłowość. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że trudno podzielić pogląd D.M. o naruszeniu przepisów skoro nie wskazuje na to zarówno tok postępowania jak również dyskredytowany akt administracyjny. Argument o uchylaniu się organu od merytorycznego załatwienia sprawy nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Nakaz rozbiórki nie jest możliwy ze względu na unormowania prawne, a faktycznie i tak nie spowodowałby rozwiązania problemu w kontekście ochrony środowiska i gospodarki ściekami na przedmiotowej nieruchomości. Żaląca się wskazuje na nieprecyzyjne określenie wielkości obiektu oraz poddaje w wątpliwość wskazany czas realizacji przegrody zbiornika. W odpowiedzi na te zarzuty Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że ustalił rok budowy nie tylko na podstawie twierdzeń stron, lecz również w oparciu o opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Organ odwoławczy odnosząc się do potraktowania sprawy gospodarki nieczystościami jako zagadnienia wstępnego, rozpoznawanego przez inny organ przyjął, że możliwość taka wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka kwalifikacja zagadnienia skutkuje możliwością zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez inny organ. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, zostanie ono podjęte i zapadnie merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, organ orzekł jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. M. zarzuciła, że zawieszenie postępowania nastąpiło z obrazą przepisu art.97 & 1 pkt.4 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem. Zdaniem skarżącej brak jest związku pomiędzy uregulowaniem przez współwłaścicieli nieruchomości w P. [...] gospodarki ściekowej w postaci odprowadzania nieczystości sanitarnych ze zlewozmywaka i pralki do wody i gleby poprzez kanalizację deszczową, a przegrodzeniem przez Z.O. zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego. Skarżąca podkreśliła, że odprowadzanie ścieków sanitarnych odbywa się poprzez studzienkę deszczową znajdującą się na podwórzu posesji, poza zbiornikiem na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego i nie mającej z nim styczności. Nadto skarżąca zarzuciła, że pomimo, iż postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy w S. zostało zakończone w styczniu 2001r, okoliczność tę organy w niniejszej sprawie pominęły. Wyjaśniła przy tym, iż uregulowanie gospodarki ściekowej posesji w sposób wynikający z decyzji w/w Burmistrza nie dotyczy samowolnej zmiany przez Z.O. sposobu użytkowania zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego poprzez przegrodzenie tegoż zbiornika i przeznaczenie wydzielonej w ten sposób części zbiornika na gromadzenie ścieków z ubikacji lokalu mieszkalnego Z.O. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art.7, 10,77 &1, 80 k.p.a. w kwestii dotyczącej okresu wybudowania spornego obiektu, w konsekwencji zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej wykonane przez Z.O. roboty budowlane związane z przegrodzeniem osadnika na nieczystości i wydzielenie dla własnych potrzeb szamba, stanowi samowolę budowlaną, stąd zasadny jest jej zdaniem wniosek o dokonanie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, jak i postanowień, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, bądź postanowienia. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż postanowienia te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. postanowienia z dnia [...] Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. [...]. Istotne jest w sprawie, że zgodnie z art.61 & 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia tegoż postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej /art.61 & 3 k.p.a./. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że pismo skarżącej D.M. z dnia [...], złożone w organie pierwszej instancji w dniu [...], zawierające żądanie nakazania J. i Z.O. rozbiórki samowolnie wybudowanej przegrody osadnika, położonego na działce siedliskowej nr [...] w P. [...], wszczęło z dniem [...] przed w/w organem postępowanie w tym przedmiocie. Lektura akt sprawy wskazuje, że na skutek wykonania przez J. i Z. O. przegrodzenia, poprzez wymurowania ścianki z cegły jednej z trzech komór zbiornika z pierwotnym przeznaczeniem tegoż obiektu do gromadzenia płynnych odchodów zwierzęcych, dopuścili się zmiany sposobu użytkowania tegoż obiektu bez zgody właściwego organu. Niewątpliwe jest zatem w sprawie, że przedmiot tegoż postępowania, a właściwie żądanie skarżącej D.M., objęte było przepisami ustawy Prawa budowlanego, z tym, że w rozpatrywanej przez Sąd obecnie sprawie nie jest istotne, czy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., czy też w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Organ pierwszej instancji opierając się na przepisie art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, powołując się na toczące się przed Burmistrzem Miasta i Gminy w S. postępowania w sprawie naruszenia stanu środowiska przez współwłaścicieli nieruchomości działki nr [...] w P. [...] przez odprowadzanie nieczystości sanitarnych z gospodarstw domowych do wody i gleby poprzez kanalizacje deszczową. Podkreślić należy, że zgodnie z art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. , organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne jest przy tym, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419). W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi, albowiem nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu cyt. wyżej art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. prowadzona przed Burmistrzem Miasta i Gminy w S. sprawa naruszenia przez współwłaścicieli nieruchomości działki nr [...] w P. [...] stanu środowiska poprzez odprowadzanie nieczystości sanitarnych z gospodarstw domowych do wody i gleby, a to z tej przede wszystkim przyczyny, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy niniejszej, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przez J. i Z. O. zbiornika do gromadzenia płynnych odchodów zwierzęcych, a wynikiem sprawy o naruszenie stanu środowiska przez współwłaścicieli nieruchomości działki nr[...] w P. [...]. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd /por. wyrok dnia 18 kwietnia 2000r., sygn.akt V SA 1701/99, LEX nr 79244/. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej objętej żądaniem skarżącej D. M. ujętym w piśmie z dnia [...], a prowadzoną przed Burmistrzem Miasta i Gminy w S. sprawą naruszenia przez współwłaścicieli nieruchomości działki nr [...] w P. [...] stanu środowiska przez odprowadzanie nieczystości sanitarnych z gospodarstw domowych do wody i gleby poprzez kanalizacje deszczową. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że kwestionowane w sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem cyt. wyżej przepisu art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się zatem na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit. c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.