II SA/Wr 1417/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Anna Siedlecka Protokolant: Kinga Krec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz W. G. kwotę 479,40 zł /czterysta siedemdziesiąt dziewięć złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi W.G. jest w/w decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy Ś. K. z dnia z dnia [...], Nr [...] ustalająca skarżącemu jednorazową opłatę w kwocie [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przez właściciela nieruchomości położonych w Ś. K., oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w/w decyzją organ pierwszej instancji ustalił dla W. G. jednorazową opłatę w kwocie [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przez właściciela nieruchomości położonych w Ś. K., oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...]. Wskazano, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości rolnej zostało zmienione pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wysokość opłaty została określona w uchwale Rady Gminy Ś. K. nr [...] z dnia [...] na 15% wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowe działki zostały zbyte przez właściciela w okresie od sierpnia do października 1998r oraz w sierpniu 1999r. Wysokość opłat została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego i wynosi: działka nr [...] -[...]; działka [...] - [...]; działka nr [...] - [...]; działka nr [...] - [...] , a działka nr [...]-[...]. Łącznie naliczona opłata wynosić miała kwotę [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji W. G. wskazał, iż mimo że jest to trzecia decyzja w sprawie /po dwukrotnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium/ nadal zawiera błędne wyliczenie przedmiotowej opłaty. Odwołujący się przyznaje, iż przed otrzymaniem aktualnej decyzji otrzymał skorygowany operat szacunkowy oraz uczestniczył w wizji lokalnej przeprowadzonej w terenie. Nadal jednak kwestionuje prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Uważa za nieporozumienie przeprowadzanie wizji lokalnej w listopadzie 2000r. , a więc 2 lata po sprzedaniu przedmiotowych działek. Zdaniem odwołującego się podstawą naliczenia opłat powinny być ceny przyjęte w umowach sprzedaży, a nie ceny rynkowe uwzględniane w operacie szacunkowym. Nadto W. G. podniósł, iż konieczny ze względu na powódź remont domu pochłonął wszystkie pieniądze uzyskane ze sprzedaży działek i nie może on w związku z tym uiścić naliczonej renty planistycznej. Wskazuje również na trudną sytuację materialną swej rodziny uniemożliwiającą, uiszczenie należnej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., nr 15 poz. 139 z późn. zm./, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z § 23, pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy Ś.K. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Ś. K. /ogł. w Dz.Urz. Województwa W. nr 6) ustalono stawkę opłaty, o której wyżej mowa, w wysokości 15 % wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji powołując się na powyższą uchwałę oraz stosowny operat szacunkowy wskazał, iż wartość działki nr [...] z przeznaczeniem na cele rolne wyniosła kwotę [...], natomiast z przeznaczeniem na cele zabudowy - [...], działka [...] - odpowiednio [...] i [...]; działka [...] - [...] i [...] zł; działka [...] - [...] i [...]. Na podstawie tak wyszacowanej wartości przedmiotowych działek renta planistyczna winna wynosić kwotę [...]. Po wizji lokalnej oraz po dokonaniu aneksu do operatu szacunkowego ostateczna kwota renty planistycznej została ustalona w przedmiotowej decyzji na kwotę [...]. Sposób wyliczenia powyższej opłaty wynika z przytoczonych wyżej przepisów, natomiast zastosowana stawka procentowa wynika z § 23, pkt 1 cytowanej uchwały Rady Gminy. Rada Gminy nie przekroczyła przyznanej jej ustawowo kompetencji, zgodnie z którą wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium nie podzieliło również zastrzeżeń co do poprawności sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium operat został bowiem wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności zgodnie z przepisem art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543/ oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98, poz. 612/. Przy wycenie tej zastosowano podejście porównawcze i metodę analizy statystycznej rynku. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium orzekło jak w rozstrzygnięciu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G. ponowił zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Skarżący w dalszym ciągu nie godzi się z przyjętą przez organy wyceną jego nieruchomości , a wyliczoną przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Zdaniem skarżącego sposób naliczenia dochodzonej opłaty jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, a stosowane przez organ pierwszej instancji metody próbujące udokumentować sposoby jej naliczenia są błędne. W. G. podobnie jak w odwołaniu, przedstawił trudną sytuację materialną jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji /art.6 k.p.a/. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, a przede wszystkim przepis art. 36 ust.3 zgodnie z którym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Niesporne jest w sprawie, że w dniu [...] Rada Gminy Ś. K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś.K. Zgodnie z ustaleniami w/w uchwały, działki o numerze [...], [...], [...],[...] i [...] znajdują się w obszarze o symbolu "Bp", przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdy zaś przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr [...] miała charakter gruntów rolnych. Niewątpliwe jest także w sprawie, że opisane wyżej działki , skarżący zbył w okresie 1998 – 1999r. Wójt Gminy Ś. K. decyzją z dnia z dnia [...], Nr [...] z powołaniem się m. innymi na przepis art.36 ust.3 i ust.14 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i & 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś.K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ś. K. Nr [...] z dnia [...]/Dz.Urz.Woj.W. Nr 6 z 15 maja 1998r./, a także opierając się na wartości przedmiotowych działek wyliczonej przez rzeczoznawcę, ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w kwocie [...] , tj. w wysokości 15% wzrostu wartości tych działek w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materiał sprawy wskazuje, że skarżący tak w odwołaniu, jak i w skardze kwestionuje przyjętą przez organy wartość opisanych wyżej działek - nieruchomości gruntowych, a która to wartość określona w operacie szacunkowym z [...] przez mgr inż. T. K. -rzeczoznawcę majątkowego, stanowiła podstawę do ustalenia opłaty o której stanowi cyt. wyżej przepis art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art.36 ust.14 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. I tak przepis art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm./ stanowi : " Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V." Przepis art.149 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami zamieszczony w Dziale IV. Rozdziału 1 zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości", stanowi: Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie zaś z art. 155 ust.1 tejże ustawy – przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych, 2) katastrze nieruchomości, 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu, 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169, 5) planach miejscowych, 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także do wyciągów z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru. Istotny był również w sprawie przepis & 5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 98, poz.612/, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Identyczne brzmienie posiada także & 5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 230, poz.1924/. Powyższy zapis ustawy, jak i cyt. wyżej zapis & 5 ust.1 rozporządzenia umknęły uwadze organu odwoławczego przy ocenie dokonanej przez rzeczoznawcę wartości przedmiotowych nieruchomości . Uchybienie to jest o tyle istotne, że tak w w/w operacie szacunkowym z dnia [...], jak i w aneksie do tegoż operatu z dnia [...], tj. w pkt.8.2 zatytułowanym: " Obliczenie wartości gruntu budowlanego", rzeczoznawca wyliczając cenę m2 opisanych wyżej działek gruntu, przyjął dla porównania określoną cenę m2 nieruchomości oznaczonych numerami : 1, 2, 3, nie wykazując jednak przy tym, że jest to rzeczywiście cena transakcyjna porównywanych nieruchomości . Brak w operacie szacunkowym bliższych danych o miejscu położenia porównywanych nieruchomości, usytuowania tych działek względem innych obiektów, kształtu tych działek, a także brak dokładnych dat transakcji, jak i danych aktów notarialnych, pozwala na stwierdzenie, że operat ten jest właściwie niesprawdzalny. W ocenie Sądu, choć w/w cechy nieruchomości mają istotny wpływ na wartość nieruchomości, pominięte zostały przez organ rozstrzygający niniejszą sprawę. Pominięto przy tym także zapis z cyt. wyżej przepisu art.36 ust.4 ustawy, w myśl którego, wysokość opłaty ustala się na dzień zbycia nieruchomości . Tak w opracowanym operacie szacunkowym , jak i w kwestionowanych decyzjach nie wykazano, że wysokość spornych opłat , to istotnie wysokość opłaty ustalona na dzień zbycia przedmiotowych nieruchomości, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest umów zbycia tych nieruchomości przez skarżącego. Podkreślić należy, że w doktrynie przyjęte zostało, iż : " Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej , ale musi on rozstrzygnąć tę kwestie sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego"/por.B.Adamiak, J.Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2.wydanie C.H.BECK Warszawa 1998r. str.443-444/. Podobnie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 25 sierpnia 1998r., sygn.akt IVSA 1656/96 /LEX nr 43813/, Sąd przyjął, iż dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 kpa). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę . Umknął również uwadze organu zapis art.36 ust.5 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym opłatę o której mowa w ust. 3, pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Uchybienie jest to o tyle istotne, że w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący W. G. podnosił, iż latem 1999r. wraz z innymi właścicielami wybudowali wodociąg, ponosząc z tego tytułu koszty. Okoliczność tę skarżący potwierdził na rozprawie, stwierdzając przy tym, że koszty te nie zostały mu zwrócone. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, winien również i tę kwestię mieć na uwadze. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii, jaką wartość osiągnęły nieruchomości skarżącego na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, to organ odwoławczy mając na uwadze przepis art.78 k.p.a. w związku z art.80 i art.84 k.p.a., winien rozpoznając ponownie sprawę rozważyć, czy nie zażądać operatu – opinii uzupełniającej w celu usunięcia w sprawie wątpliwości, czy też dopuścić w sprawie przeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego- rzeczoznawcy. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 & 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art.200 cytowanej wyżej ustawy.