II SA/Wr 1419/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie NSA Julia Szczygielska, Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 10 /dziesięciu/ złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń w piwnicy budynku przy ul. W. [...]we W . W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego postawienia ścianki działowej i powiększenia o część wspólną pomieszczenia piwnicznego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w w/w budynku, strony postępowania złożyły w organie: kserokopię skierowanego do Sądu Rejonowego dla W. – Ś., I Wydziału Cywilnego we W. /pismo z dnia [...] roku, data wpływu do Biura Podawczego Sądów Rejonowych – dnia [...]roku, data wpływu do PINB – dnia [...]roku/ pozwu o ochronę naruszonego posiadania w związku z zajęciem przez inwestora części wspólnej budynku /powodem pozwu jest Wspólnota Mieszkaniowa "A", a pozwanym najemcy lokalu mieszkalnego nr [...], będący inwestorami robót budowlanych związanych z budową ścianki działowej j.w./ oraz oświadczenie inwestorów o fakcie wyburzenia przedmiotowej ściany przez zarządcę i pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej /pismo z dnia [...] roku, data wpływu [...]roku, 1 dz. [...]. Ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia. Na postanowienie to wniosła zażalenie Pani A. K., zarządca obiektu, reprezentującą Wspólnotę Mieszkaniową "A". W piśmie skierowanym do organu odwoławczego strona skarżąca zarzuciła organowi I, rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 kpa w związku z niewłaściwą wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej, postępowanie w sprawie samowolnych działań inwestora winno być prowadzone zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny potwierdziły dokonanie samowoli budowlanej przez Pana P. C., jednakże decyzja rozstrzygająca w sprawie nie została wydana, co Pani K. uważa za niewłaściwe. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy uznał, że wobec zaistniałej sytuacji, zakończenie postępowania przed Sądem Rejonowym w sprawie, która ma ścisły związek z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, od którego zależeć będzie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Określenie obowiązków, wyznaczonych zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, które ma wypełnić zobowiązany w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ma bowiem ścisły związek z orzeczeniem Sądu w sprawie z powództwa współwłaścicieli budynku o ochronę posiadania. Zaistniała sytuacja wypełnia przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze postanowiono orzec jak w sentencji. Skargę na to postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pani A. M. K. – zarządca obiektu, reprezentująca Wspólnotę, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: W dniu [...] roku, Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "A" wniósł do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Dla Miasta W. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w/s samowolnych robot budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń piwnicznych oraz podziałem lokali nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym na dwa odrębne lokale. Organ administracji państwowej, tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego podjął czynności po upływie ponad dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania a więc z naruszeniem art. 35 k.p.a. precyzującego terminy załatwiania spraw administracyjnych, nadto strony nie zostały powiadomione o przyczynach tejże zwłoki, co stanowi naruszenie art. 36 k.p.a. W dniu [...] roku, organ administrujący dokonał, w obecności zarządcy i pełnomocnika właścicieli Pani A. M. oraz właściciela lokalu nr [...], Pani E. Z.-K. częściowych oględzin budynku. Przedstawiciele organu zostali wówczas przez strony powiadomieni o tym, iż planowany jest remont w pomieszczeniach piwnicznych budynku oraz, że samowolne zamurowanie korytarza przez Pana P. C. zajmującego nielegalnie lokal nr [...] i piwnicę uniemożliwia dokonanie tego remontu, ponieważ Pan P. C. w związku z toczącym się wówczas postępowaniem administracyjnym w/s adaptacji poddasza (zakończonym w dniu [...] roku prawomocnym wyrokiem N.S.A. uchylającym pozwolenie na budowę) działał na szkodę właścicieli lokali, a to przez wywiercanie otworów w murach budynku, powiadamianie o przestępstwach, których nie popełniono, pomawianie zarządcy i pełnomocnika właścicieli o zachowanie nie licujące ze sprawowaną przez nich funkcją, czy też przez przebudowę piwnicy, tj. zamurowanie korytarza, pod posadzką którego umiejscowione są rury wod. - kan. a następnie uporczywie odmawianie udostępnienia zarządcy oraz ekipie remontowej i funkcjonariuszom Policji tej części piwnicznej budynku. Organ pozostał jednak bezczynny, ponieważ mimo upływu ponad czterech miesięcy nie wydał decyzji w/s ani też nie poinformował stron. Interweniujący, w związku z opieszałością organu, właściciele zostali wprowadzeni przez pracownika organu w błąd, ponieważ ten zapewnił ich, że złożenie pozwu o naruszenie posiadania w sądzie doprowadzi do zakończenia prowadzonego postępowania. Mimo stwierdzenia samowoli budowlanej organ nie podjął żadnych czynności mających na celu doprowadzenie do przywrócenia pomieszczeń piwnicznych do stanu pierwotnego, a jedynie po złożonym przez strony zażaleniu, powiadomił je, m.in. że nie jest firmą usługową spełniającą prośby wnioskodawców oraz naruszył dobra osobiste zarządcy i pełnomocnika właścicieli. Następnie w dniu [...] roku postanowieniem nr [...] - [...], powołując się na wytoczenie powództwa o naruszenie posiadania, zawiesił postępowanie w sprawie, natomiast w dniu [...] roku D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Bezczynność organu, tj. zaniechanie wydania decyzji stwierdzającej dokonanie samowoli budowlanej i nakazującej podmiotowi, który samowoli tej dokonał, podjęcia czynności prawem przewidzianych naraziło współwłaścicieli na straty i uciążliwości związane z opóźnieniem remontu budynku. W dniu [...] roku, w związku z zaistniałą awarią części wspólnych, tj. wylewaniem się fekaliów z kanalizacji i zagrożeniem epidemiologicznych (z dziur w rurach kanalizacyjnych wychodziły lawinowo szczury) i odmową udostępnienia przez Pana P. C. zamurowanego korytarza, zarządca wraz z inspektorem nadzoru budowlanego i wykonawcą, w obecności właścicieli lokali, zmuszony był dokonać rozebrania samowolnie postawionej ściany korytarza (m.in. postawienie tej ściany było przedmiotem postępowania). Bezczynność organu oraz wydanie błędnej, bo naruszającej zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę pogłębiania zaufania do obywateli, decyzji, doprowadziła również do złożenia przez Pana P. C. kolejnych doniesień do prokuratury. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ kognicji Sądu podlegają także postanowienia, na które w toku postępowania administracyjnego służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, podjęte na podstawie art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zaliczyć do tego rodzaju postanowień, jako, że po myśli art. 101 § 3 kpa służy na nie zażalenie. Kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest z punktu widzenia legalności, czyli szeroko rozumianej zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ administracyjny instytucji zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie /por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419/. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie nasuwa się bowiem w sprawie konieczność rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego /podkr. Sądu/ przez inny organ lub sąd. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie "samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń w piwnicy oraz podziałem lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] na dwa odrębne lokale w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] we W.", jak to ujęło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]r. jest uprawniony przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ do samodzielnego rozstrzygania w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to wykazało kto jest inwestorem prac budowlanych i wobec tego kto powinien być adresatem stosownych decyzji, które winny dotyczyć nie tylko piwnicy, o czym organy w zaskarżonych postanowieniach w ogóle nie wspominają. Nie może tak być, aby postanowienie o zawieszeniu postępowania tylko jego części nie wspominało o losie drugiej jego części /przynajmniej w uzasadnieniu/ i było podstawą, tak jak działo się to w niniejszej sprawie, do całkowitej bezczynności organu co do dalszej części postępowania administracyjnego. Z materiałów sprawy wynika, że do rozstrzygnięcia pozostają wyłącznie zagadnienia faktyczne /podkr. Sądu/, albowiem wszczęte postępowanie sądowe w sprawie o ochronę naruszonego posiadania nie pociągnie żadnej zmiany sytuacji prawnej stron postępowania – administracyjnego i nie wywoła żadnych skutków prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z zakresu przedstawionego w w/w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Takie postępowanie sądowe nie może stanowić pretekstu do bezczynności organu nadzoru budowlanego w sprawie oczywistego naruszenia Prawa budowlanego. Wbrew zatem stanowisku organów, postępowanie sądowe o naruszeniu posiadania nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i dlatego należało uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające orzekając jak na wstępie na podstawie art. 151, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.