II SA/Wr 142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. F. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi gminy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz T. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania L. F. uchylił decyzję Prezydenta W. (dalej jako "organ pierwszej instancji") z [...] (nr [...]) orzekającą o wymeldowaniu L. F. z pobytu stałego w lokalu przy ul. J. we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] (nr [...]) organ pierwszej instancji, działając na wniosek T. F., orzekł o wymeldowaniu L. F. z pobytu stałego w lokalu przy ul. J. we W. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w motywach decyzji, że podstawy do takiego rozstrzygnięcia wynikają z art. 35 ustawy z dnia 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382, z późn. zm.) – dalej jako "ustawa" – w związku z ustaleniem, że wymieniony opuścił miejsce pobytu stałego koncentrując obecnie swoje interesy życiowe w miejscowości P., gdzie wybudował dom. W postępowaniu przesłuchano świadków (A. J. oraz K. F.) potwierdzających, że L. F. nie zamieszkuje we Wrocławiu już od ponad 5 lat, wyprowadził się do miejscowości P., gdzie buduje dom, zabierając przy tym swoje rzeczy osobiste. Potwierdziła te okoliczności wnioskodawczyni – T. F., wyjaśniając, że jej były mąż od 5 lat nie zamieszkuje w lokalu przy ul. J. we W. Przebywa w swoim domu w rodzinnej miejscowości P. i tam koncentrują się jego interesy życiowe. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego we W. [...] ([...]) orzekającym rozwód, były mąż otrzymał do korzystania jeden pokój w mieszkaniu przy ul. J. we W. Jednakże w tym pokoju nie ma żadnych jego rzeczy osobistych. Wcześniej korzystała z niego córka stron wraz z wnuczką. Obecnie w tym pokoju znajdują się meble i wersalka, którą zakupiła córka. L. F. przyjeżdża do tego mieszkania średnio dwa razy w roku, zaś jego pobyty trwają co najwyżej dwa dni. Organ pierwszej instancji zauważył przy tym, że wysłane do L. F. ( na adres wskazany przez wnioskodawczynię) zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało prawidłowo podjęte. W konsekwencji organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu nie dając wiary twierdzeniom L. F., że do P. jeździ jedynie kilka razy w roku, pod adresem zameldowania są jego osobiste rzeczy i nie zamierza zmieniać miejsca swojego stałego pobytu. Decyzją z [...] (nr [...]) organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania L. F., uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził przy tym naruszeniem przepisów postępowania polegające na niezapewnieniu odwołującemu się możliwości uczestniczenia w przesłuchaniu świadków, niewyjaśnieniu w motywach decyzji pierwszoinstancyjnej, z jakich powodów odmówiono wiarygodności pisemnym wyjaśnieniom odwołującego się oraz oparciu swych ustaleń na zeznaniach osób bliskich wobec wnioskodawczyni. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zalecił zebranie dokładnych wyjaśnień od stron postępowania (sugerując możliwość wykorzystania instytucji pomocy prawnej z art. 52 kpa), przesłuchanie świadków niewskazanych przez żadną ze stron i ewentualne przeprowadzenie oględzin w spornym lokalu. Od decyzji organu odwoławczego T. F. (dalej jako "strona") wniosła sprzeciw. Podniosła, że twierdzenie L. F. są nieprawdziwe. Wyprowadzał się ze spornego mieszkania dobrowolnie zabierając swoje rzeczy (w pokoju, w którym przebywał nie ma żadnej jego rzeczy osobistej). Podkreśliła, że zjawia się w mieszkaniu sporadycznie traktując je jak darmowy hotel, nie uczestniczy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a nadto stanowi zagrożenie dla niej i jej matki. Odbywał karę za pchnięcie nożem, podczas ostatniego pobytu, w 2017 r., pozostawił garnek na gazie, co groziło pożarem, znęca się psychicznie nad stroną i mieszkającą z nią matką. W ocenie strony w sprawie zeznawały jej córka i matka, bowiem najlepiej orientują się, kto zamieszkuje w spornym lokalu i niecelowe byłoby angażowanie w te sprawy obcych osób. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Podkreślił przy tym, że decyzja odwoławcza ma charakter formalny i nie przesądza o nieprawidłowości decyzji pierwszej instancji co do istoty. Stwierdza jej przedwczesność z powodu braków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako – "ppsa", Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany z pozycji art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 kpa (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postępowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa). Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa). W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Podnoszone w decyzji odwoławczej samo naruszenie na etapie pierwszoinstancyjnym art. 79 kpa, poprzez niezapewnienie L. F. możliwości uczestniczenia w przesłuchaniu świadków nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał, w jaki sposób owo naruszenie art. 79 kpa mogłoby się przełożyć na wystąpienie istotnych luk dowodowych. Sąd zwraca uwagę, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dowody z zeznań świadków są zgodne i obejmują wszystkie istotne okoliczności sprawy. Korespondują one zresztą z twierdzeniami strony skarżącej. Wynika z nich jednoznacznie, że L. F. nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Nie ma przy tym podstaw do dyskredytowania wartości dowodowej świadka tylko z tego powodu, że jest osobą bliską wobec strony, jak to niezasadnie czyni organ odwoławczy. Krewny strony może być świadkiem, co jednoznacznie wynika z art. 82 i art. 83 § 1 kpa. Jednoznaczne jest też stanowisko L. F., który przed organem pierwszej instancji wyjaśnił, że do P., gdzie buduje dom, jeździ kilka razy w roku, ale wraca do W., w nim też mieszka i nie zamierza tego zmieniać, bowiem z treści wyroku rozwodowego wywodzi swoje prawo do lokalu. Wystąpiła tu zatem typowa sytuacja rozbieżności dowodowych. Takiego stanu rzeczy nie należy jednak utożsamiać z luką dowodową, a więc brakiem jakiegokolwiek dowodu na okoliczność istotną w sprawie, a do takich właśnie przypadków odsyła art. 138 § 2 kpa. Rozbieżności dowodowe rozstrzyga się, poprzez przeprowadzenie oceny materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa i taką też ocenę przeprowadził organ pierwszej instancji. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji pierwszej instancji jest lakoniczne (organ odwoławczy zarzuca tu naruszenie art. 107 § 3 kpa), to jednak motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji, nie budzą wątpliwości w świetle wskazanych okoliczności. Zestawiając zgodne twierdzenia strony skarżącej oraz dwóch świadków (uwiarygodnione faktem odbierania przez L. F. korespondencji kierowanej na adres P. oraz przyznanym przez niego faktem budowy tam domu) oraz przeciwne im twierdzenia L. F. – organ pierwszej instancji dał wiarę stronie skarżącej. Zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy w zdecydowanej większości za taką właśnie oceną przemawiał. Organ odwoławczy uprawniony jest oczywiście do własnej oceny okoliczności zarówno prawnych i faktycznych sprawy. Jeśli jednak – zdaniem organu odwoławczego – ocena dowodów powinna być inna lub postępowanie dowodowe należy uzupełnić, powinien stwierdzone uchybienia sanować we własnym zakresie. Temu właśnie służą uprawnienia dowodowe z art. 136 kpa oraz kompetencja do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy wynikająca z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jeśli więc w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy stwierdził potrzebę "dokładnego" zebrania wyjaśnień od stron postępowania, powinien uczynić to we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 kpa, tym bardziej, że w decyzji odwoławczej nie wskazuje, o jakie jeszcze okoliczności należałoby strony rozpytywać. Wbrew sugestii zawartej w decyzji odwoławczej nie ma przy tym podstaw do korzystania z pomocy innego organu na zasadzie art. 52 kpa. Wszak L. F. twierdzi, że zamieszkuje we Wrocławiu, może być więc bez przeszkód przesłuchiwany w siedzibie organu odwoławczego. Jeśli zaś organ odwoławczy stwierdził potrzebę przesłuchania "świadków niewskazanych przez żadną ze stron", bowiem uznał za niewystarczające zeznania dotychczasowych świadków, to również powinien uczynić to we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 kpa. Nie ma też procesowych przeciwskazań, by organ odwoławczy w ramach art. 136 § 1 kpa przeprowadził oględziny lokalu, jeśliby w ostateczności stwierdził taką konieczność. Wskazane czynności dowodowe nie przekraczają granic uzupełniającego postępowania dowodowego, dopuszczalnego na etapie odwoławczym. W konsekwencji decyzja odwoławcza, uchylając ze wskazanych powodów decyzję pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, narusza art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona oceny sprawy mając na względzie kompetencje dowodowe określone w art. 136 kpa, a w szczególności uzupełni materiał dowodowy w zakresie koniecznym do usunięcia sformułowanych na etapie odwoławczym wątpliwości, a następnie rozstrzygnie sprawę stosownie do ustalonych okoliczności. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów, tj.: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł).