II SA/Wr 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.WŚ/41/24/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.WŚ/41/24/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia K. G. (dalej jako "strona skarżąca", "skarżąca") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Ś. z dnia 25 października 2023 r., o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., budowy obiektu kontenerowego na stałe, przy ulicy [...], na terenie działek nr [...], [...], obręb [...], AM[...]. Jak wynika z akt sprawy, z wnioskiem wydanie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, skarżąca zwróciła się w dniu 5 października 2023 r. W uzupełnieniu wniosku wskazała, że planowany obiekt ma służyć sprzedaży artykułów regionalnych i promocji miasta. Wniosła o uwzględnienie wielkości obu działek, które ze sobą sąsiadują i których pozostaje właścicielką. Postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. Burmistrz Miasta Ś. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w uchwale nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], AM [...] wyznaczono teren zabudowy usługowej – usług centrotwórczych lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]UR/MW ). Zgodnie z treścią § 38 planu, na terenie tym może zostać realizowana zabudowa usługowa – usług centrotwórczych, natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może być realizowana jedynie w ramach istniejącej już zabudowy. Maksymalna powierzchnia zabudowy na tym terenie nie może przekraczać 50% powierzchni działki budowlanej. Organ wyjaśnił, że działki należące do skarżącej, opisane we wniosku, są już zabudowane. Łączna powierzchnia obu działek wynosi [...] m2, a istniejąca zabudowa zajmuje 51,62 % ich powierzchni. W związku z tym, nie jest możliwe zrealizowanie dalszej zabudowy nieruchomości. Utrzymując w mocy przedmiotowe rozstrzygnięcie SKO wskazało, że wydanie zaświadczenia następuje na podstawie przepisów Działu VII zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" zawartego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z przepisami k.p.a. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie art. 217 § 2 punkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 2181 k.p.a.). Natomiast § 2 art. 218 stanowi, że organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego oraz w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Celem zaś tego postępowania, jest wyłącznie potwierdzenie w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych i tryb zaświadczeniowy nie może służyć rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej. W ocenie Kolegium organ I instancji w swoim postanowieniu prawidłowo wskazał, że w uchwale nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., na terenie działek nr [...], [...].obręb [...], AM [...] wyznaczono teren zabudowy usługowej - usług centrotwórczych lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]UR/MW ). Skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o zgodności budowy obiektu budowlanego stanowiącego obiekt gospodarczy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami przywołanego planu, maksymalna powierzchnia zabudowy dla realizowanej inwestycji nie może być większa nić 50% powierzchni działki budowlanej. Łączna powierzchnia obu wskazanych nieruchomości wynosi [...] m2. Istniejąca zabudowa już w danym momencie stanowi ok. 51,62% powierzchni tych działek. Tym samym brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności ww. budowy obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. SKO podkreśliło przy tym, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Kolegium dokonując konfrontacji zapisów obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego oraz istniejącej zabudowy, a szczególności jej parametrów stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Z przedstawionych w aktach sprawy wyliczeń wynika bowiem, że planowane zagospodarowanie przedmiotowych działek nie spełnia norm obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni zainwestowanej, czy też wskaźnika powierzchni czynnej. Stąd, oceniło zaskarżone postanowienie jako prawidłowe. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając postanowienie o odmowie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy błędnie wkroczyły w rolę projektanta. Wskazano, że zaświadczenie o zgodności z planem jest dokumentem planistycznym i nie ma mocy pozwolenia na budowę. Zarzucono, że organ wydający zaświadczenie nie może oceniać sposobu realizacji inwestycji, ponieważ te mogą być różne. W ocenie strony, wskazując, że przedstawiona realizacja nie jest możliwa do realizacji, organy pomyliły pojęcie zgodności z planem z pojęciem prawidłowości rozwiązań projektowych. W ocenie skarżącej, jeżeli inwestycja jest zgodna co do funkcji z zapisami planu, zaświadczenie powinno być wydane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Ś., o odmowie wydania na rzecz skarżącej zaświadczenia o zgodności planowanej budowy, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczynając rozważania w sprawie wyjaśnić należy, że jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak przy tym wynika z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 10.3.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 971/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Działka zainwestowania skarżącej objęta jest ustaleniami uchwały Rady Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. Działki znajdują się na ulicy [...], nr [...] i [...], obręb [...], arkusz mapy [...] i oznaczone są w planie symbolem [...]UR/MW (teren zabudowy usługowej – usług centrotwórczych lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Z treści § 38 planu wynika że, na terenie tym może zostać realizowana zabudowa usługowa – usług centrotwórczych, natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może być realizowana jedynie w ramach istniejącej już zabudowy. Maksymalna powierzchnia zabudowy na tym terenie nie może przekraczać 50% powierzchni działki budowlanej. Organ ustalił przy tym, na podstawie posiadanych w rejestrach informacji, że działki należące do skarżącej, opisane we wniosku, są już zabudowane. Łączna powierzchnia obu działek wynosi [...] m2, a istniejąca zabudowa zajmuje 51,62 % ich powierzchni. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przy wydawaniu zaświadczenia o zgodności planowanej budowy z planem miejscowym organ I instancji, a za nim organ odwoławczy miały obowiązek uwzględnić dane wynikające z informacji posiadanych przez organ i ocenić, z uwzględnieniem posiadanych informacji, ewentualną zgodność z ustaleniami planu. Przy czym należy zaznaczyć, że przytoczone wcześniej przepisy k.p.a. nie przewidują zaświadczenie o treści negatywnej, tzn. o braku zgodności z planem. W sytuacji takiej konkluzji organ, po weryfikacji treści wniosku i zapisów miejscowego planu, zobowiązany jest do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Błędne jest również stanowisko autora skargi, że oceniając czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, organ uprawniony jest wyłącznie do oceny zgodności pod względem funkcji. Organ zobowiązany jest do oceny w sposób kompleksowy, czy planowana inwestycja budowlana jest zgodna z treścią uchwały planistycznej. Skoro w rozpoznawanej sprawie, organ dysponował danymi wskazującymi na fakt, że działki skarżącej są już zabudowane na części przekraczającej łącznie 50 % powierzchni działki budowalnej, zobowiązany był uwzględnić tę wiedzę i prawidłowo ocenił, że w takim wypadku, planowana inwestycja nie będzie zgodna z planem miejscowym, albowiem jej realizacja doprowadziłaby do nadmiernej wobec postanowień plany, zabudowy działki. Wbrew zarzutom skargi organ nie oceniał przy tym w żaden sposób realizacji inwestycji, uwzględnił jedynie dane znajdujące się w posiadaniu organu, co w ocenie Sądu uczyniono prawidłowo. Jeżeli inwestorka istotnie planowałaby - jak zaznaczono w skardze – rozbiórkę istniejącej zabudowy, przed rozpoczęciem nowej inwestycji, to po dokonaniu rozbiórki, uprawniona będzie do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem. Natomiast w aktualnie rozpoznawanej sytuacji faktycznej, stanowisko organu, uwzględniające istniejącą zabudowę na działce, jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.