II SA/Wr 1424/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Andrzej Wawrzyniak, Protokolant apl.prok. Dariusz Brodzisz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 37 j, art. 37 k oraz art. 37 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (J.t. z 200lr. Dz.U. nr 6, poz. 56 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.200lr. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 200lr. nr 154, poz. 1793) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Starosty Powiatu w Ś., z dnia [...]r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania z dniem [...]r. prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podniesiono, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania J. N. z dniem [...] r. prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz przyznano jemu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w dniu rejestracji spełniał warunki do uzyskania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku i posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat i [...] dni, natomiast skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 37 k ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, ponieważ z decyzji ZUS w Ś. z dnia [...]r. wynika, że na dzień [...]r. tj. do końca roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy posiada staż pracy wynoszący [...] lat i [...] dni. W odwołaniu od tej decyzji J. N. wniósł o jej zmianę i przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego w uzasadnieniu podając, że jego stosunek pracy rozwiązany został z Syndykiem Masy Upadłości [...]r. i zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...]r. Skarżący podaje, że mógł zarejestrować się w [...]r. i "z całą pewnością spełniał warunki ustawy z 17.12.2001r. do uzyskania świadczenia przedemerytalnego z tejże ustawy" ([...] lat i [...] dni stażu pracy oraz wiek [...] lat) i to było dla skarżącego oczywiste. Dalej skarżący podaje, że był zapewniany przez urzędników PUP w Ś., że jeżeli na dzień [...]r. osiągnie staż pracy [...] lat i zarejestruje się jeszcze w [...]r., to z ustawy o niewypłacalności pracodawcy będzie mógł otrzymać świadczenie przedemerytalne. Skarżący przyjął tę informację z zadowoleniem, ponieważ spełniał wymienione warunki i złożył w PUP w Ś. potrzebne dokumenty. Z datą [...]r. PUP w Ś. przesłał wniosek skarżącego wraz z dokumentami do ZUS o wyliczenie emerytury. Decyzją z dnia [...]r. ZUS odmówił wyliczenia wysokości emerytury uzasadniając tym, że skarżący nie spełnia zapisu ustawy z dnia 29.12.1993r. Skarżący podaje, że z tego powodu PUP w Ś. odmówił jemu przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego i "o ile może zrozumieć, że kierownictwo PUP w Ś. mogło mylić się w rozumieniu zapisu ustawy, to uważa, że powinni wykazać wolę naprawienia swojej pomyłki i wystąpić ponownie do ZUS o wyliczenie emerytury z nowej ustawy z dnia 17.12.2001r." Skarżący podaje, że taką możliwość rozwiązania sugeruje na łamach Gazety Prawnej dyr. Dorota Chlebosz z Departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy (w załączeniu kserokopia), a wszystkie jego decyzje podejmowane były już po [...]r. i nie mogły być podjęte wcześniej. Skarżący podnosi, że urzędnicy PUP w Ś. nie wykazali woli, aby naprawić swój błąd, a on czuje się pokrzywdzony ponosząc wymierne konsekwencje tego błędu, gdyż kwota przyznanego zasiłku wynosi netto [...]zł miesięcznie, a kwota świadczenia przedemerytalnego w jego sytuacji wynosiłaby netto [...]zł miesięcznie. Ponieważ skarżący nie pracował w warunkach szkodliwych, więc pełną emeryturę uzyska dopiero po osiągnięciu 65 roku życia. Na podstawie akt ustalono, że J. N. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. dnia [...]r., po okresie pozostawania w stosunku pracy od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r., a stosunek ten został rozwiązany przez pracodawcę w trybie przepisów ustawy z dnia 28.12.1989r. (Dz.U. z 1990r., nr 4, poz. 19 ze zm.), złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego i przedstawił: - własne oświadczenie z dnia [...]r. na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...]r. do [...]r., - zeznanie J. Ś. i H. M. złożone na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców od [...]r. do [...]r., - zaświadczenia z Urzędu Gminy S. z dnia [...]r., w których podano, że nie posiadają dokumentów meldunkowych z lat [...] - [...], gdyż uległy całkowitemu zniszczeniu podczas reorganizacji Urzędu oraz, że rodzice skarżącego W. i F. N. byli właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha "od czasów powojennych do [...]r.", - kserokopię książeczki wojskowej, - świadectwa pracy za okres od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r., - zaświadczenie o wynagrodzeniu z okresu 12 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (przeciętnie wynoszącym miesięcznie [...]zł). Łączny okres uprawniający do emerytury na dzień rozwiązania stosunku pracy wyniósł [...]lat i [...] dni. W toku rozpatrywania wniosku skarżącego Powiatowy Urząd Pracy w Ś. pismem z dnia [...]r. wystąpił do ZUS o wydanie decyzji ustalającej wysokość emerytury na dzień [...]r. w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Dnia [...]r. ZUS wydał decyzję, w której odmówił ustalenia wysokości emerytury, uznając, że skarżący nie spełnił warunków określonych dla przyznania świadczenia przedemerytalnego, bo ukończył on [...] lat życia, a jego staż pracy na dzień [...]r. wynosi [...] lat i [...] dni, a na dzień [...]r. "łączny okres zatrudnienia" wynosi [...] lat i [...] dni. Na tej podstawie, po ustaleniu na podstawie pisma z dnia [...]r. Syndyka Masy Upadłości i postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydział [...]Gospodarczy z dnia [...]r., że ze skarżącym rozwiązano umowę o pracę w trybie przepisów ustawy z dnia 28.12.1989r. (Dz.U. z 1990r. nr 4, poz. 19 ze zm.) podjęto zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie organ stwierdził, że jest ono bezzasadne. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Zgodnie z przepisem art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub 2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła co najmniej 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury, 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lat dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Skarżący ur. [...]r., do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy udokumentował okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat i [...] dni bezsprzecznie nie spełnił zatem przesłanek określonych w pkt 1-3 wyż. cyt. ust. 1 art. 37k. J. N. do dnia [...]r., tj. do końca roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, udokumentował łączny okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat oraz [...] dni i mimo, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu upadłości pracodawcy, bo nie wystarczało mu środków finansowych na pokrycie zobowiązań, to nie spełnia skarżący warunków dla nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisu art. 37k ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Skarżący nie spełnia również warunków dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37k ust. 9 powołanej ustawy, ponieważ nie przepracował w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej przez co najmniej 10 lat. Spełnienie przesłanek określonych w znowelizowanym przepisie art. 37k badane byłoby, gdyby skarżący dokonał rejestracji po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17.12.200lr. tj. po 01.01.2002r. Zgodnie z przepisem art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Skarżący w dniu rejestracji tj. [...]r., dokumentując staż pracy wynoszący [...] lat i [...] dni, spełnił warunki przewidziane w art. 37 j ust. 1 pkt 1 i ust. 3-5 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zatem zasadnie przyznano skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...]r. w wysokości 160% kwoty zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 ustawy. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego J. N. opisał stan faktyczny sprawy i ponownie zarzucił, że wskutek błędnej informacji udzielonej mu przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. i wskutek nieprawidłowej interpretacji przepisów zarejestrował się w charakterze bezrobotnego w dniu [...]r., mimo że spełniał wówczas warunki kwalifikujące go do świadczenia przedemerytalnego według znowelizowanej ustawy obowiązującej od dnia [...]r. Podniósł, że tylko wyłącznie wskutek udzielenia mu błędnej informacji przez pracowników organu zatrudnienia i działania pod wpływem tej informacji podjął kroki prowadzące do pogorszenia jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze do sądu administracyjnego niezmiennie utrzymywał, że był zapewniany przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w Ś., że jeżeli na dzień [...]r. osiągnie staż pracy [...] lat i zarejestruje się jako bezrobotny jeszcze w [...]r. to otrzyma świadczenie przedemerytalne przysługujące pracownikom zwalnianym z pracy z powodu upadłości pracodawcy i niewypłacalności. Stwierdził, że wskazywane przez organ warunki spełniał, toteż był pewien przyznania mu oczekiwanego świadczenia przedemerytalnego. Gdy okazało, że wydano w jego sprawie decyzję niesatysfakcjonującą /skarżącemu przyznano zasiłek przedemerytalny/, to żaden z urzędników urzędu pracy nie wykazał woli, by naprawić swój błąd. Podnosił, że gdyby zarejestrował się w [...]r. z pewnością spełniałby warunki przyznania mu prawa do świadczenia przedemerytalnego obowiązujące - zgodnie z nowelizacją ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - od dnia 1.01.2002r. Organ decyzyjny w żaden sposób zarówno w decyzji odwoławczej, jak i w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez J. N., nie odniósł się także do twierdzenia skarżącego, że gdyby zarejestrował się w [...]r., to otrzymałby świadczenie przedemerytalne. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać mu ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. Zwraca też uwagę, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K. 3/89, w 3/90, K. 14 i 15/91, 8/91 U 1/90) jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (orzeczenie z 14.11.1991 r., I PRN 1/91) utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (m.in. informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. (wyrok SN z 23/07.1992r.) W konsekwencji za utrwalone należy uznać stanowisko, w myśl którego: 1. Ustanowiony w art. 9 kpa obowiązek informowania stron konkretnej sprawy o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków tych stron, jest kategorią obowiązku organu administracyjnego. 2. Zachowanie się strony zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencjami. 3. Strony nie mogą obciążać błędy lub uchybienia organu w szczególności niewłaściwa interpretacja przepisów prawa. Jednakże dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszenie przepisów art. 8 i 9 kpa konieczne jest wykazanie, iż fakt dezinformacji rzeczywiście nastąpił. W analizowanej sprawie w żaden sposób nie ustosunkowano się do zarzutów strony co do naruszenia przez organ obowiązku informacyjnego, co może przemawiać za twierdzeniem, że fakt naruszenia wskazanego obowiązku rzeczywiście zaistniał. Obalenie tego domniemania mogłoby nastąpić tylko w wyniku ekskulpowania się organu od tego zarzutu, co jednak nie nastąpiło. Rozsądnie oceniając można zatem przyjąć, że skarżący wiedząc, że dokonanie rejestracji przed końcem [...]r. spowoduje niekorzystny dlań skutek w postaci nieprzyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, a dokonanie tego aktu już w [...]r. do skutku takiego być może nie doprowadzi, wybrałby rozwiązanie, które - z jego punktu widzenia - byłoby dlań korzystniejsze. Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną sprawę. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. wskazanie przez stronę żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, np. zmiany żądania o przyznanie określonego świadczenia na inne. Wprawdzie, w aktach administracyjnych sprawy brak jest podania skarżącego określającego przedmiot jego żądania, jednakże na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału można przypuszczać, że wnosił on o przyznanie mu świadczenia, a nie zasiłku przedemerytalnego. Gdyby tak było, to organ z uwagi na zasadę skargowości postępowania w sprawie o świadczenia /zasiłki/ przedemerytalne nie mógł zmienić kwalifikacji prawnej żądania strony i orzekać w sprawie niezgłoszonego żądania, gdyż działanie takie jest naruszeniem przepisów k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże, z uwagi na brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ, sprawa ta wymyka się spod kontroli Sądu. Z tych przyczyn, w związku z niewyjaśnionym przez organ zarzutem naruszenia art. 9 k.p.a. a także nieokreśleniem charakteru żądania strony co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia przedemerytalnego /art. 152 powołanej wyżej ustawy/, gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności decyzji w zakresie zasiłku przedemerytalnego mogłoby natomiast doprowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.