II SA/Wr 1429/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania altanki w P. przy ulicy [...] nakazał M. M. jako inwestorowi i sprawcy samowoli budowlanej dokonanie rozbiórki wybudowanej altanki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w czasie przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2003 r. kontroli stwierdzono, że inwestor M. M. w 2000 r. wybudowała altankę konstrukcji drewnianej, szkieletowej, która posadowiona jest na płycie betonowej. Na budowę tego obiektu nie uzyskano pozwolenia, a tym samym należało orzec rozbiórkę tegoż obiektu, gdyż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. M. Wskazała w nim, iż nie zgadza się z decyzją, gdyż przedmiotowa altanka, która usytuowana jest wewnątrz ogrodu wybudowana została na przełomie lat 70 XX wieku, a w 2000 r. została jedynie odnowiona. Fakt wybudowania altanki zgłaszany był właścicielowi nieruchomości i do tej budowy nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń. Altanka posadowiona jest na terenie na którym według planu zagospodarowania przestrzennego w najbliższym okresie nie zostanie nic wybudowane. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jest zgodna z prawem, bowiem w przypadku stwierdzenia, że dokonano budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, organ zobligowany jest przepisami prawa do wydania nakazu rozbiórki. Działania bowiem organu nadzoru budowlanego z woli ustawodawcy pozbawione zostały całkowicie elementów ocennych. Argumentował także organ, iż w omawianej sprawie nie może mieć także zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy obiekt wzniesiony został poza terenem obszaru pracowniczego ogrodu działkowego. Odnosząc się zaś do zawartego w odwołaniu twierdzenia, iż obiekt powstał na przełomie lat 70-tych XX wieku organ stwierdził, że nie odpowiada to prawdzie, gdyż odwołująca zaakceptowała poczynione podczas kontroli ustalenia odnośnie daty budowy spornej altany, a zatem twierdzenia takie mają na celu uniknięcie konsekwencji samowoli budowlanej. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się M. M., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż w dniu 2 lutego 2000 r. nabyła własność mieszkania wraz z przynależnym do niego gruntem, na którym mieścił się budynek gospodarczy o powierzchni 8,70 m2. Ze względu, iż był on w złym stanie technicznym przystąpiła do jego remontu w 2000 r., nie będąc świadomą tego, iż fakt ten wymagał zgłoszenia do Starostwa Powiatowego. Zgodziła się skarżąca z stwierdzeniami zawartymi w protokole oględzin, że "altana" ma konstrukcje drewnianą i posadowiona jest na fundamencie betonowym. Skarżąca dowodziła, że budynek został wybudowany w latach 70-tych XX wieku, a organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na donosie. Wskazywała nadto skarżąca, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej i przynależnych ogrodów przydomowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga M. M. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiece [...] z dnia [...], Nr [...], który na podstawie 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał M. M. dokonanie rozbiórki wybudowanej w P. przy ulicy [...] altanki. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Z lektury akt administracyjnych nie wynika wprost i jednoznacznie, iż samowolna budowa altany została zrealizowana całkowicie po dniu 1 stycznia 1995 r. Art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) –Prawo budowlane stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis ten rozstrzyga kwestię, przepisy jakiej ustawy – od momentu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego należy stosować do spraw, które zostały wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną przed ich wejściem w życie. Jednocześnie ust. 2 tegoż artykułu przewiduje, iż przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem (01.01.1995 r.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza zatem, iż w przypadku nie zakończenia inwestycji przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r., jak też nie wszczęcia przed tym dniem postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją ostateczną należy kwalifikować takie sprawy i stosować do nich nie dotychczasowe przepisy lecz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Jednocześnie wskazać należy, iż pod pojęciem obiektu budowlanego, którego budowa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. należy rozumieć obiekt całkowicie wykończony, jak też i sytuację polegającą na doprowadzeniu budowy do takiego stanu, w którym – przynajmniej w części - było możliwe przystąpienie do użytkowania danego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Zasadniczą kwestią zatem dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy było ustalenie daty budowy spornego obiektu, zwłaszcza, że odwołująca się twierdziła w tym zakresie, że w 2000 roku dokonała jedynie remontu spornej altany. Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie w toku postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji uznał te ustalenia za wystarczające, daty budowy altany, nie ustalił także jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w 2000 r., ani też czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ I instancji poprzestał w tym zakresie jedynie na oświadczeniu strony postępowania złożonym w czasie kontroli. Organ II instancji pomimo zawartych w odwołaniu M. M. twierdzeń, iż w 2000 r. dokonała jedynie remontu obiektu budowlanego, nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie ustalił daty budowy spornego obiektu, dokonując własnych ustaleń w tym zakresie (w oparciu o chociażby analizę użytych materiałów i środków budowlanych oraz stopnia ich zużycia). W protokole kontroli nie widnieją bowiem zapisy pozwalające na przyjęcie, iż dokonano oceny śladów zużycia materiałów budowlanych, jak też całego obiektu, które pozwalałyby na ustalenie daty jego budowy. Te okoliczności zatem winny podlegać wyjaśnieniu i ustaleniu. Organ winien zatem zażądać od stron postępowania wskazania wszystkich dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie daty budowy przedmiotowej altany, a w razie braku takich dowodów, jako dowód w sprawie należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 zd. pierwsze Kpa). Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Poczynienie takich ustaleń prowadzić będzie dopiero do rozważenia kwestii przepisy jakiej ustawy winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnienia przez organ wymaga niewątpliwie również kwestia, a to wobec zarzutów skarżącej oraz treści aktu notarialnego, czy przedmiotowa altana jest w istocie nowym obiektem budowlanym, czy też nastąpiła jego przebudowa lub remont, jak twierdzi skarżąca. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kpa decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie właśnie formuła art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja z tego punktu widzenia jest wadliwa. Organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w oparciu o jakie dowody uznał twierdzenia odwołującej o przeprowadzeniu w 2000 r. jedynie remontu altany za niewiarygodne. W aktach administracyjnych brak jest nadto dokumentów, których analizy dokonał organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Nie sposób w związku z powyższym zauważyć, iż uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków postępowania dowodowego, ani też braków w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.