II SA/Wr 1431/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz wydał Z. i T. C. pozwolenie na nadbudowę istniejącego budynku zakładu wypieku wafli i ciastek o jedną kondygnację z przeznaczeniem na cele biurowe, wraz z przebudową wewnętrznych instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, energii elektrycznej w budynku mieszkalno-usługowym w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projektowana nadbudowa zlokalizowana jest od strony północnej, jej wysokość wynosi 5,90 m przy wysokości budynku mieszkalnego wynoszącej 9,50 m. Budynek sąsiedni, należący do M. K., oddalony jest od budynku inwestorów o 8,0 m, zatem nie nastąpi problem zacienienia. Projekt zagospodarowania czyni zadość wymaganiom §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 1995 r., Nr 10, poz. 46) a nadto jest zgodny z planem zagospodarowania Miasta i Gminy [...], bowiem plan dopuszcza na tym terenie lokalizację usług o ograniczonej uciążliwości, do jakich należy zaliczyć wypiek wafli i ciastek. Nadto decyzja uwzględnia wymagania dotyczące osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołał się T. S. – właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością Z. i T. C., twierdząc, że nie wyrażał zgody na żadne budowle, czy też nadbudowywanie. Teren planowanej inwestycji jest zagęszczony, budynki mieszkalne usytuowane są w granicy, zacieniając działki sąsiednie. T. S. zarzucił, że wbrew jego prośbie nie przeprowadzono oględzin terenu, a wyrażenie zgody na inwestycję narusza przepisy w zakresie odległości od granicy i wysokości budowli, która już obecnie zacienia jego działkę w 1/3 wielkości. Nadto za niezgodne z wymaganiami prawa uznał T. S. przykre zapachy dochodzące z zakładu, spaliny z samochodów oraz hałasy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] o numerze [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że wniosek inwestora, jak i zatwierdzony projekt budowlany spełniają wymagania określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Teren planowanej inwestycji – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu – przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, z dopuszczeniem zakładów usług o uciążliwości ograniczonej, z możliwością adaptacji istniejącej zabudowy, jej modernizacji i rozbudowy wg. warunków technicznych. Zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] została potwierdzona przez Burmistrza Miasta [...], decyzją z dnia 19 czerwca 2001 r. Ponadto zachowano wynikające z przepisów odległości projektowanego budynku od działek sąsiednich. Wynoszą one: 5,75 m od działki stanowiącej własność H. B., 3,0 m od działki stanowiącej własność T. S. i 3,0 m od działki stanowiącej własność M. i J. K. Organ podkreślił, że niezabudowane metalowe schody zewnętrzne o konstrukcji ażurowej nie zmniejszają odległości od granicy działki sąsiedniej, gdyż odległość tę liczy się od ściany budynku. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i został pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy. Wyjaśnił, że zarzuty dotyczące zacienienia upraw na działkach sąsiednich nie podlegają unormowaniom Prawa budowlanego a roszczeń w tym zakresie należy dochodzić w drodze powództwa cywilnego. W skardze na powyższą decyzję T. S. wniósł o jej uchylenie. Zgłosił również żądanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego, naruszono także § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia M.G.P. i B. z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto naruszono art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia przepisom Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego polegały na braku rozważenia sprzecznych interesów stron. Zdaniem T. S. organy powinny uwzględnić fakt, iż nadbudowa zakładu zacieni jego działkę, na której odpoczywa i uprawia warzywa, drzewa oraz krzewy. Działka stanie się bezwartościowym terenem (studnią), czego organy nie rozważyły. Nie przeprowadziły też oględzin, o co skarżący prosił, zatem podjęły dowolną, sprzeczną z art. 80 k.p.a., ocenę o braku uciążliwości nadbudowy dla sąsiadów. Ponadto w skardze zakwestionowano ustalenia, jakich dokonał organ odwoławczy w zakresie odległości inwestycji od granic działek sąsiednich. W przypadku działki T. S. jest to zaledwie 35 cm. Nie uwzględniono też faktu, że zakład został wybudowany bezpośrednio w granicy trzech działek sąsiednich. Planując budowę przy granicy działek sąsiednich, inwestor winien wykazać, że zamierzenie nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóci korzystania z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Poza tym dla skarżącego jest oczywistym, że inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania terenu, gdyż wypiek wafli i ciastek nie jest działalnością usługową - a taką jedynie dopuszcza plan – lecz produkcyjną, której miejscowy plan nie przewiduje na tym terenie. Postanowieniem z dnia 16 września 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wstrzymał, na wniosek skarżącego, wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody [...] ponownie wniósł o oddalenie skargi a nadto podkreślił, że z uwagi na mały zakres prowadzonej działalności przez zakład wypieku wafli i ciastek należało przyjąć, że jest to zakład usługowy a nie produkcyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszym rzędzie należy podnieść, że zgodność planowanej przez Z. i T. C. inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądzona została ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Starosta [...] związany był treścią tej decyzji. Co prawda do obowiązków organu architektoniczno-budowlanego należy ponowne sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże – w ocenie Sądu – organ ten nie miał podstaw do kwestionowania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 czerwca 2001 r., a w konsekwencji do wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej przez małżonków C. Zapisy planu dla działki objętej inwestycją przewidują bowiem na tym terenie, oprócz zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z dopuszczeniem zakładów usługowych o ograniczonej uciążliwości, także adaptację istniejącej zabudowy, jej modernizację i zabudowę wg. warunków technicznych. Należy zgodzić się ze skarżącym, że argumentacja organów administracji zmierzająca do wykazania, że zakład wypieku wafli i ciastek stanowi zakład usługowy, była błędna. Jednak z uwagi na fakt, że plan przewiduje na przedmiotowym terenie również adaptację istniejącej zabudowy wraz z jej rozbudową, a więc w istocie dopuszcza możliwość nadbudowy istniejącego zakładu, zgłoszony przez skarżącego zarzut sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] należało uznać za bezzasadny. Sąd zgodził się natomiast z tymi argumentami skargi, które zmierzały do wykazania, iż organy obu instancji nie zapewniły T. S. ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Skarżący, jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której zaplanowano realizację inwestycji jest "osobą trzecią" w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, zatem mógł żądać ochrony swych właścicielskich praw w postępowaniu administracyjnym. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę było ustalenie, czy przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz czy jest on zgodny z obowiązującym Prawem budowlanym. Regulacja art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, znajdująca konkretyzację w art. 5 ust. 2 tego prawa, zobowiązuje do ochrony praw osób trzecich. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że katalog dóbr podlegających ochronie, zawarty w tym ostatnim przepisie, nie jest wyczerpujący, a nadto, że ochronę tę zapewniają nie tylko przepisy techniczno-budowlane, choć przyznać też trzeba, że odgrywają one decydującą rolę. Kwestie wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości, pozbawienia światła dziennego upraw oraz nadmiernej zabudowy działki, mieszczą się w pojęciu ochrony interesów osób trzecich a więc obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spowoduje zakłócenie w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Organ pierwszej instancji, precyzując w swej decyzji szczegółowe warunki jakie muszą zostać spełnione przez małżonków C. przy realizacji projektowanej inwestycji, w sposób lakoniczny stwierdził, że wydana decyzja uwzględnia wymagania dotyczące osób trzecich. To ogólnikowe stwierdzenie w sytuacji wystąpienia sprzecznych interesów stron postępowania, nie odpowiada wymogom, jakie stawia uzasadnieniu decyzji administracyjnej przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Wbrew tej regulacji, organ nie wskazał żadnych okoliczności, nie podał jakichkolwiek argumentów, z których by wynikało, że interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy. Z kolei organ odwoławczy stanął na – z gruntu wadliwym – stanowisku , że szeroko eksponowane przez skarżącego okoliczności związane z nadmiernym zacienieniem działki, mogą być badane tylko w postępowaniu cywilnym. Tym samym zaprezentował błędną interpretację art. 5 Prawa budowlanego i w ogóle nie odniósł się do kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący słusznie zarzucił, iż sprawa zacienienia upraw, brak możliwości korzystania z ogrodu, który stanowi miejsce odpoczynku, nie została zbadana przez wydające w sprawie decyzje organy. Za w pełni uzasadnione należy uznać również argumenty o koniczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie oględzin terenu, zwłaszcza że pojawił się zarzut nadmiernej jego zabudowy. T. S. konsekwentnie podnosił przed organami administracji, że działki budowlane są niewielkie, tymczasem ich zabudowa już obecnie jest zbyt intensywna a dalsza rozbudowa istniejących obiektów budowlanych spowoduje, że powstaną tzw. studnie, które uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Wobec tak konkretnych zarzutów, obowiązkiem organu wynikającym z treści art. 4 Prawa budowlanego było wyjaśnienie, czy nadbudowę budynku zaprojektowano w sposób zapewniający określony ład architektoniczny. Skoro organy nie poczyniły ustaleń w przedstawionym wyżej zakresie należało stwierdzić, że sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Naruszenie wymagań określonych w przepisie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przy jednoczesnym naruszeniu przepisu art. 5 Prawa budowlanego wskutek błędnej jego wykładni, obligowało Sąd, z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.s.a., do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu, przy czym dodatkowo podkreślić trzeba, że oględziny terenu objętego inwestycją są tym bardziej konieczne, że w aktach sprawy znajdują się mapki, które w odmienny sposób obrazują zabudowę działki Z. i T. C. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.s.a. a orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę (...).