II SA/Wr 1433/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz M. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 26 marca 2002r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu z urzędu sprawy samowolnie wykonanej części drogi osiedlowej ulicy [...] w P. łączącej osiedle domów jednorodzinnych przy ulicy [...], nakazano Gminie [...] jako sprawcy samowoli i właścicielowi nieruchomości przedłożenie opinii o stanie technicznym wybudowanej części drogi osiedlowej ulicy [...]. Żądana przez organ opinia o stanie technicznym miała zostać opracowana przez osobę lub jednostkę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe i zawierać plan sytuacyjny ulicy [...], inwentaryzację budowlaną wykonanej drogi osiedlowej, wypis z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dotyczący przedmiotowej drogi, opinię techniczną dotyczącą wykonanej drogi osiedlowej w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi i Polską Normą. Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 14 listopada 2002r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1994r. udzielono Gminie [...] jako inwestorowi i właścicielowi drogi osiedlowej ulicy [...] w P. łączącej osiedle domów jednorodzinnych z ulicą [...] (działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]) pozwolenia na użytkowanie opisanej części drogi o długości nawierzchni bitumicznej 1,30 m i szerokości ulicy 2,50 – 4,50 m, mając na uwadze dopełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 26 marca 2002r. i przedłożenia przez inwestora opinii technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną wykonanej nawierzchni bitumicznej części ulicy [...] w P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 11 lutego 2002r. działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 14.11.2002r. udzielającej Gminie [...], jako inwestorowi i właścicielowi przedmiotowej drogi osiedlowej pozwolenia na jej użytkowanie uchylił zaskarżoną decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że odwołanie zawierające zarzut, iż droga przebiega w sposób niezgodny z przepisami, w odległości 1 m od jego budynku, co naraża budynek na szkody wywołane ruchem pojazdów, zasługuje na uwzględnienie, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ pierwszej instancji nie wyegzekwowano wszystkich nakazów wynikających z postanowienia z dnia 26 marca 2002r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na postawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanej części drogi osiedlowej ulicy [...] w P. łączącej osiedle domów jednorodzinnych z ulicą [...] udzielono Gminie [...], jako inwestorowi i właścicielowi przedmiotowej drogi pozwolenia na użytkowanie opisanej części drogi osiedlowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestor wypełnił obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 26 marca 2002r., i przedłożył opinię techniczną wraz z inwentaryzacją budowlaną wykonanej nawierzchni bitumicznej w części ulicy [...] w P. Mając na uwadze wnioski wynikające z przedłożonej opinii, z których wynika, że parametry techniczne ulicy odpowiadają jej kategorii i spełniają wymogi warunków technicznych, jak również nawierzchnia w zakresie parametrów technicznych i konstrukcji odpowiada przepisom, organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej drogi osiedlowej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. G. wniósł o jej uchylenie zarzucając, iż inwestycja została wykonana w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi samowolę budowlaną. Dodatkowo zarzucił, że decyzja organu nadzoru budowlanego narusza prawo budowlane, prawo własności, zagraża bezpieczeństwu budynku nr [...] zlokalizowanym przy ulicy [...] w P. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k .p. a utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w wyniku interwencji M. G., a dotyczy samowolnie wykonanej modernizacji części drogi osiedlowej ulicy [...] w P. Przeprowadzona w dniu 14 lutego 2002r, kontrola wykazała, że Gmina [...] jako inwestor samowolnie wykonała modernizację części drogi układając nawierzchnię asfaltową na podbudowie z tłucznia kamiennego na odcinku Cmentarz Komunalny – pętla , przed posesjami nr [...] – [...]. Natomiast na odcinku od pętli do ulicy [...] wzdłuż budynków posesji [...] – [...] nie modernizowana ulica pozostała drogą gruntową posiadającej częściowe utwardzenie z kostki brukowej. Jednocześnie organ podkreślił, że postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego dotyczyło tylko zmodernizowanego odcinka drogi o nawierzchni asfaltowej, gdyż jedynie tam, jego zdaniem, stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Organ argumentował, że w świetle materiału dowodowego należy stwierdzić, iż ulica [...] zalicza się do kategorii lokalnych dróg miejskich o nawierzchni gruntowej położonych na obszarze zabudowy jednorodzinnej i stanowi dojazd do budynków. Jest drogą publiczną wymienioną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 10 z dnia 13 marca 1989r., właścicielem drogi jest Gmina [...]. Z opinii technicznej wynika, jak podkreślił organ, że ulica [...] jest ulica kategorii "D" dojazdowa i służy do obsługi terenu zabudowy jednorodzinnej, nas której znajduje się 5 posesji. Organ podniósł, że warunki techniczne ulicy odpowiadają jej kategorii, spełnione są wymogi warunków technicznych, a konstrukcja nawierzchni jest właściwa dla kategorii ruchu, którym natężenie ruchu wynosi do 20 pojazdów na dobę o ładowności do 2,5, tony. Organ stwierdził także, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] nie było oddzielnego zapisu dotyczącego ulicy, jest natomiast zapis dotyczący rejonu, na którym położone są budynki – teren ten określono jako "obszar zabudowy jednorodzinnej". Organ zaakcentował w zaskarżonej decyzji, że w 1991r. wykonano modernizację części istniejącej drogi poprzez ułożenie nawierzchni asfaltowej, a w części kostki brukowej. Roboty te wykonano samowolnie bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta była przedmiotem prowadzonego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym jedynie tej części drogi, na której wykonano asfaltową nawierzchnię, gruntowy odcinek drogi nie był objętym działaniami organów nadzoru budowlanego, bowiem organy nie stwierdziły, że na tym odcinku istniejącej drogi gruntowej wykonywano jakiekolwiek roboty budowlane. W ocenie organu odwoławczego przedłożona przez Gminę [...] uzupełniająca opinia o stanie technicznym spornej drogi osiedlowej odpowiada wskazaniom zawartych w decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2003r. W konsekwencji, zaistniała możliwość pozwalająca na doprowadzenie samowolnie wykonanej modernizacji drogi osiedlowej do stanu zgodnego z prawem i udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej części drogi o powierzchni asfaltowej w świetle art. 51 ust.1a w zw. z art. 51 ust.4 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, że w odniesieniu do wymagań ekologicznych nie zachodzi potrzeba sporządzenia opracowań w zakresie oddziaływania na środowisko, gdyż zarówno minimalne natężenie ruchu jak i niskie prędkości pojazdów nie spowodują żadnych przekroczeń norm hałasu określonych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) z późn. zm.) oraz przepisach wykonawczych, a w zakresie odwodnienia ulicy stwierdzono, iż omawiany odcinek ulicy od cmentarza do zmiany kierunku ulicy (przed posesją numer [...]) odwadniany jest częściowo na przyległy teren oraz do upustu deszczowego przy końcówce kanału, na dalszym odcinku ulicy wody deszczowe z ulicy odprowadzane zostaną do kanału deszczowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut szczególnej dokuczliwości spowodowanej niewłaściwym wytyczeniem drogi dojazdowej do osiedla domów jednorodzinnych przy ulicy [...] w P., co spowodowało, iż część tej drogi przebiega w odległości zaledwie 120 cm od budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego. Skarżący podniósł, że od 1990r. organom administracji publicznej przedstawiał problem niewłaściwego wytyczenia i wybudowania ulicy [...] – bez rezultatu. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów techniczno – budowlanych w budownictwie o odległościach regulujących wzajemne usytuowaniu dróg i budynków. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola o której mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa się prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozstrzygnięcia w decyzjach w rozpatrywanej sprawie zostały wydane w trybie ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000r.Nr 106 poz. 1126). Zatem materialno-prawne zagadnienie związane z legalizacją samowolnie wykonaniem przedmiotowej drogi zostało uregulowane przywołaną ustawą. Kwestie proceduralne związane z doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, nie objęte w/w ustawą zawarte są w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi jest kwestionowanie przez skarżącego podania przyczyny odmowy przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy odcinek drogi osiedlowej ulicy [...] w P. wzdłuż posesji [...] – [...] został wykonany zgodnie z prawem. Zważyć należy, że wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie nastąpiło z urzędu wskutek zawiadomienia przez skarżącego, iż wykonanie fragmentu ulicy [...] w P. między domami [...] – [...] nastąpiło niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, nadto w ramach samowoli budowlanej, której inwestorem była Gmina [...]. Organ pierwszej instancji wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie oparł o art. 83 Prawa budowlanego. Trafny, w ocenie Sądu, jest pogląd organu odwoławczego, że wybudowanie drogi osiedlowej bez legitymowania się wymaganego prawem pozwolenia pozwala na zastosowanie wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego trybu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego wymaga jednak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym miejscu należało wskazać na uchybienie organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zakres i przedmiot postępowania dowodowego determinuje treść przepisów Prawa budowlanego mających podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. I tak przepis art. 51 Prawa budowlanego w ust. 1 stanowił, iż "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności", a w ust 1a, że "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych". W przypadku robót już wykonanych zbędne jest jednak wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania czy też nakazywanie zaniechanie dalszych robót lub udzielanie pozwolenia na ich wznowienie. Organ nadzoru budowlanego po wykonaniu nakazanych czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem i spełnieniu wymogów zawartych w art. 57 ust. 1,3,4 oraz art. 59 ust. 1 wydaje pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ust. 1). Jednakże w omawianej sprawie należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego nie rozpatrzyły w sposób należyty całego materiału dowodowego sprawy odnosząc swoje rozstrzygniecie jedynie do fragmentu ulicy [...] w P. o długości ok. 130 m. Poza zainteresowaniem organów pozostała kwestia ewentualnego samowolnego wykonania odcinka przedmiotowej ulicy, bez nawierzchni bitumicznej, wzdłuż posesji numer [...] – [...] (co zarzucał skarżący). Mimo, że z lektury akt wynika, iż materiał dowodowy w istocie zmierzał do wyjaśnienia stanu prawnego całej ulicy [...] o długości 164m (co potwierdza opinia o stanie technicznym drogi osiedlowej sporządzonej przez inżynierów S. K. i M. M., wypis z metryki ulicy o długości łącznej 163,7 m, uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. Nr [...] z dnia 16 lutego 1989r. określająca długość przedmiotowej ulicy 163.7 m, a także protokołu kontroli z dnia 14 lutego 2002r. odnoszący się do całego przebiegu spornej ulicy – w części posiadającej nawierzchnię asfaltową, a w części nawierzchnię gruntową utwardzoną kostką brukową). Jednakże organy nie ustaliły, czy droga o nawierzchni gruntowej wzdłuż posesji skarżącego, została wykonana rzeczywiście jako droga, a w tym, czy w sposób zgodny z prawem, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Nie wyjaśniono, kto i w jakim czasie doprowadził do powstania drogi gruntowej częściowo (na jakim wobec tego odcinku) utwardzonej kostką brukową. W tym miejscu należy podnieść, że niezrozumiale są wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżone decyzji o prowadzeniu postępowania inspekcyjnego, tylko do zmodernizowanego odcinka drogi, gdyż tylko tam stwierdzono prowadzenie robót budowlanym, przy jednoczesnym wskazaniu, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego powinien zbadać w odrębnym postępowaniu stan prawny pozostałego poza częścią asfaltową odcinka drogi ulicy [...] w P. Stwierdzić wobec tego należy, że decyzji organu pierwszej i drugiej instancji brak cechy kompletności w rozumieniu art. 104 k.p.a. Treścią decyzji w postępowaniu administracyjny jest, jak stanowi przepis art. 104 k.p.a. "załatwienie sprawy "tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy", czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych strony, które legitymowały ją do udziału w postępowaniu. Podstawą kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zatem zakres żądania strony. W rozpatrywanej sprawie, z porównania z zakresu określonego we "wniosku-piśmie" z dnia 28.12.2001r. doprowadzającym do wszczęcia z urzędu postępowania przez organy nadzoru budowlanego i w odwołaniu strony, oraz zakresu rozstrzygnięcia ujętego w decyzjach obu instancji wynika, że decyzje te nie załatwiają sprawy. Załatwiły sprawę nie w całości, bowiem rozpoznały żądanie wniosku wybiórczo. W decyzji pierwszej instancji organ rozstrzygnął sprawę poprzez udzielenie Gminie [...] jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części drogi osiedlowej. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy powyższa decyzję, odnosząc rozstrzygniecie i motywy uzasadnienia do przywołanej części drogi.. Ponieważ decyzje obu instancji nie zawierały w swojej treści stwierdzenia, że dla części nierozstrzygniętej, przewidywane jest wydanie odrębnej decyzji, stąd nie można wywodzić, że jest to decyzja częściowa , w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., bowiem organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści (porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002r. sygn. akt I SA 2126/00, LEX nr 81748). Zauważyć należy, że żądanie skarżącego co do zbadania realizacji zgodnie z prawem ulicy [...] wzdłuż domów [...] – [...] było wyraźnie sprecyzowane, natomiast rozpoznanie i rozstrzygnięcie organ zawęził do części spornej nieruchomości. Organ przemilczał w rozstrzygnięciu sprawę drogi gruntowej, czym naruszył art. 104 § 2 k.p.a. Takie zachowanie organu spowodowało również naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7), oraz uchybienie przepisom art. 77 §1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ rozpoznając sprawę winien podjąć wszelkie kroki, niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, w przedmiocie wnioskowanych zarzutów, zgromadzić i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w całokształcie sprawy, wszczętej wprawdzie z urzędu, ale w wyniku interwencji strony. Stąd decyzja w przedmiotowej sprawie powinna posiadać uzasadnienie faktyczne co do całego materiału dowodowego w sprawie oraz uzasadnienie prawne odnoszące się do przesłanek ustawowych realizacji inwestycji bez wymaganego pozwolenia budowlanego – art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.