II SA/Wr 144/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 18 maja 2006r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w R. w likwidacji na decyzję Wojewody D. z dnia 14 grudnia 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia Spółce z o. o. A w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybno-przyrodniczego na działce nr 15 w G. gm. G. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz A Sp. z o. o. w R. w upadłości kwotę 300,00 zł /trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2004 r., Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia 17 września 20004r., Nr [...] o odmowie udzielenia Spółce z o.o. A w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybno-przyrodniczego na działce nr 15 w G. gm.G. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż opisaną wyżej decyzją Starosta Powiatowy w P. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nakazanego decyzją Wojewody D. z dnia 24.06.2004 r. (nr [...]), ponownie odmówił Spółce A udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybno-przyrodniczego na dz. nr 15 w G. gm. G. Odmowę organ uzasadnił zagrożeniem dla jakości wód gruntowych, środowiska i produkcyjności gleb jakie spowoduje wykonanie głębokich wykopów czaszy stawu zasilanego jedynie wodami gruntowymi. Spółka A wniosła o uchylenie decyzji starosty i nakazanie ponownego rozpatrzenia a uzasadniając odwołanie podniosła, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie zachodzą warunki dla odmowy udzielenia pozwolenia określone w art. 126 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy zważył co następuje. Zgodnie z art. 126 pkt 1, w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), pozwolenia wodnoprawnego odmawia się jeżeli projektowany sposób korzystania z wód nie spełnia wymagań ochrony środowiska określonych w odrębnych przepisach. Takim wymaganiem ochrony środowiska w kontekście projektowanego przez S-kę A korzystania z wód, jest ochrona zasobów wód podziemnych polegająca w szczególności na zapobieganiu niekorzystnym zmianom ich naturalnych poziomów (art. 38 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego). Obowiązek ochrony wód podziemnych wynika także z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz.627) a także art. 98 ust.3 stanowiącego że: "... wody podziemne przeznacza się na zaspokojenie potrzeb bytowych ludzi". Wobec stwierdzonych niekorzystnych do budowy stawu warunków gruntowo - wodnych (nisko położone zwierciadło wody gruntowej w podłożu gruntów sypkich), organ słusznie odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia obawiając się spowodowania niekorzystnych zmian naturalnych poziomów wód gruntowych. Nie bez znaczenia dla odmowy jest także fakt przedłożenia przy wniosku o pozwolenie dokumentacji technicznej - operatu wodnoprawnego niespełniającego wymagań określonych w stosownych przepisach prawa wodnego a w tym brak rozpatrzenia oddziaływań zamierzonego korzystania z wód na wody podziemne. Ponadto organ podkreślił, iż pismem z dnia 06 grudnia 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował organ odwoławczy o zakończeniu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy zbiornika wodnego na dz. nr 15 w G. Wobec zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego, nakazującą rozbiórkę zbiornika przez zasypanie, odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu w granicach tego akwenu i korzystanie z wód jest zdaniem organu w pełni uzasadniona. W tym stanie rzeczy orzeczono jak wyżej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Likwidator Spółki A, wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z art.125 § 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 1 luty 2000r. A Sp. z o. o. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie stawu rybnego na działce nr 15 w obrębie m. G. Decyzję z dnia 23.02.2000r. [...] Starosta P. takie pozwolenie wydał i Spółka przystąpiła do budowy powyższego stawu w oparciu o opracowany Operat wodno-prawny zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w P. Wykonano także obowiązki nałożone prze Starostę w powyższej decyzji. W dniu 19 maja 2004r. tenże sam Starosta P. odmówił Spółce wydania pozwolenia wodno-prawnego, uzasadniając to niezgodnością inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a przecież wystarczyło przeanalizować plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G. wyrażony w uchwale nr XXIII/109/2004 Rady Gminy G. z dnia 20 lutego 2004r. gdzie w § 11 "dla działek 15, 16/2 i 120/3 /zał. Nr 3/ ustala się tereny 133 W/2003 stawy hodowlane." Skarżąca stwierdziła zatem, że skoro więc Starosta wydał Spółce pierwsze czasowe pozwolenie wodno-prawne a także plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje budowę stawów hodowlanych na wskazanych działkach, a inwestor dopełnił obowiązków wykonania wskazanej w decyzji dokumentacji, a także poniósł znaczne nakłady finansowe na wykonanie dotychczasowych prac, to brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej nie popartej żadnymi innymi argumentami technicznymi i hydrotechnicznymi, a tylko gołosłownym stwierdzeniem. Nadto skarżąca strona podniosła, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się na przepis prawa, który w tej sprawie zinterpretował w sposób tylko i wyłącznie korzystny dla siebie i jednostronny, a także sprzeczny z zapisem art. 125 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego / art.77 § 1 i art.80 k.p.a./. Zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu /jak w niniejszej sprawie/ kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Powołanie się ogólnikowe na ustalenia organu pierwszej instancji, kwestionowane przez stronę w odwołaniu jest naruszeniem nie tylko przepisu art.136 k.p.a., lecz także naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest o tyle istotne, że skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie było konieczne, celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia 17 września 2004 r., Nr [...] o odmowie udzielenia Spółce z o.o. A w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybno-przyrodniczego na działce nr 15 w G. gm. G. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zwaną w dalszej części Prawem wodnym. I tak zgodnie z art.131 ust.1 Prawa wodnego - pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a do którego to wniosku dołącza się m. innymi operat wodnoprawny / art.131 ust.2 pkt.1/. Wprawdzie sama ustawa nie zawiera definicji pojęcia "operatu wodnoprawnego", niemniej jednak w art.132 Prawa wodnego określono formę jaką powinien spełniać ten dokument, czyli powinien składać się z części opisowej oraz graficznej, a także spełniać pozostałe, ściśle określone tym przepisem wymogi . Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji odmawiając wydania skarżącej stronie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, powołując się na przepis art.132 ust.2 pkt.5 Prawa wodnego stwierdził, że w złożonej przez stronę do wniosku dokumentacji brak jest określenia wpływu przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne oraz oddziaływania projektowanego stawu na tereny przyległe. Stanowisko to w pełni podzielił organ odwoławczy, stwierdzając, że przedłożony do wniosku operat wodnoprawny nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa wodnego. Powyższe stanowisko organów, bez wcześniejszego wezwania strony do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji - operatu wodnoprawnego o rzeczoną część danych, stanowi w ocenie Sądu nie tylko naruszenie art.7, 77 § 1 k.p.a., lecz także stanowi naruszenie zasady określonej w art.9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji zobowiązane należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Oznacza to zatem, że strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi /por. wyrok z dnia 7 grudnia 1984r.,sygn.akt III SA 729/84, ONSA 1984r. Nr 2, poz.117/. Również Sąd Najwyższy stwierdził, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy /art.9 k.p.a./ powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe / wyrok S.N. z dnia 23 lipca 1992r. sygn.akt III ARN 40/92/. Także niesporne jest w sprawie, że organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę wydania skarżącej stronie pozwolenia wodnoprawnego, powołał się na przepis art.126 pkt.1 Prawa wodnego w związku z art.125 pkt.3 Prawa wodnego. Organ ten stwierdził przy tym, iż zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji - budowy stawu o powierzchni około 1,2 ha w istniejących warunkach gruntowo-wodnych doprowadzi do trwałego obniżenia naturalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych, będących przecież gruntami uprawnymi. W załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym nie został przeanalizowany zarówno zasięg tego obniżenia, jego skutki dla wód gruntowych i warunków uprawowych na sąsiadujących gruntach, jak też wpływ na warunki siedliskowe lasu łęgowego znajdującej się na działce nr 15, w sąsiedztwie planowanej budowy. Zdaniem organu odkrycie zwierciadła wody gruntowej na powierzchni blisko 1,2 ha i hodowla w niej ryb stanowić może zagrożenie dla czystości wód podziemnych. Po usunięciu bowiem gruntu (wykonaniu wykopu) nastąpi bezpośredni kontakt "czystych" wód gruntowych z wodami stawu, który zgodnie z założeniami w operacie ma umożliwić Inwestorowi czynny wypoczynek (w domyśle organu za, czynny wypoczynek należy chyba uznać kąpiele w stawie), połączony z wędkarstwem. I również w tym względzie, organ odwoławczy opierając się jedynie na powyższych twierdzeniach organu pierwszej instancji, nie przeprowadzając w tym względzie uzupełniającego postępowania dowodowego /art.136 k.p.a./ , podzielił w pełni stanowisko Starosty P. Uchybienie to jest o tyle istotne, że z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji prowadził w tym względzie postępowanie wyjaśniające, w tym żądając od strony uzupełnienia w przedmiotowym zakresie operatu wodnoprawnego. Zgodzić się należy z organami, że w myśl art.125 pkt.2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i nie może naruszać zgodnie z pkt.3 w/w artykułu wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów. Konsekwencje powyższych postanowień, ustawodawca zamieścił w przepisie art. 126 Prawa wodnego, ustalając podstawy odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. I tak stosownie do pkt.1 tegoż przepisu, odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt. 2, czyli narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3, tj. wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów. W świetle cyt. wyżej przepisu art.126 w związku z art.125 Prawa wodnego, stwierdzić należy, że organ odmawia wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy wykaże, iż w sprawie zachodzą sytuacje określone tymi przepisami. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100/. W niniejszej sprawie organy niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, niedopełniając tym samym obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Nie można bowiem przyjąć, że organy dopełniły ciążące na nich powyższe obowiązki, skoro nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy, gdy zaś z uzasadnień wydanych decyzji wynika, że choćby kwestia spowodowania niekorzystnych zmian naturalnych poziomów wód gruntowych, a do których odwołuje się organ pierwszej instancji, opiera się jedynie na przypuszczeniach - obawach tegoż organu. Samo zaś przytoczenie przepisu art.38 ust.3 pkt.2 Prawa wodnego, a także przepisu art.98 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska / Dz.U. Nr 62, poz.627/, nie czyni zadość wymogom określonym w wymienionych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji powoduje, iż nie można przyjąć, by organy wykazały że w sprawie zaistniały przesłanki - okoliczności, o których jest mowa w cyt. wyżej art.126 , a które to stanowią wyłączną podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nadto, co Sąd już wyżej zauważył, organ pierwszej instancji odmawiając skarżącej Spółce wydania pozwolenia wodnoprawnego powołał się na przepis art.125 pkt.2 Prawa wodnego, gdy zaś w wydanej decyzji z dnia 17 września 2004r. nie wykazał, iż przedmiotowe pozwolenie naruszałoby ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czym niewątpliwie naruszono przepis art.107 § 3 k.p.a. Nadto wskazać należy, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podkreślił, iż odmowa udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego jest uzasadniona z tego też także względu, że w sprawie wydana została przez organ nadzoru budowlanego decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę zbiornika wodnego na dz. nr 15. Sądowi zaś wiadomym jest z urzędu, że wyrokiem z dnia 31 maja 2006r., sygn.akt II SA/Wr 48/05 , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewódzkiego D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 listopada 2003 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 21 lipca 2004 r. o nakazaniu skarżącej Spółce rozbiórki stawu rybnego w G. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, tym samym organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły art.7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., jak i art.107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit.c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.