II SA/Wr 144/15

|Sygn. akt II SA/Wr 144/15 | | [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 25 września 2014 r. Nr LII/464/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Oborniki Śląskie dla obrębu Osolin I. stwierdza nieważność § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że w zakresie opisanym w punkcie I zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Oborniki Śląskie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr LII/464/14 Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 25 września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Oborniki Śląskie dla obrębu Osolin. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył wskazaną uchwałę w zakresie jej § 12 pkt 2 z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie budowy, przebudowy lub rozbudowy sieci uzbrojenia dla obszarów objętych planem Rada Miejska ustaliła, że: "2) w zakresie odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków: a) odprowadzenie ścieków do komunalnego systemu kanalizacji sanitarnej, b) dopuszcza się tymczasowo budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych, c) po zrealizowaniu komunalnej sieci kanalizacyjnej, obowiązuje niezwłoczne włączenie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej budynku do sieci kanalizacyjnej;". Skarżący zauważył, że jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w czym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określono postępowanie właścicieli nieruchomości z nieczystościami ciekłymi, którzy winni zapewnić ustawowo określone utrzymanie czystości i porządku, przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego uregulowania ustawy wynika, że gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w: 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub 2) przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W ocenie organu nadzoru wskazany przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach będzie miał również zastosowanie w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest uzasadniona, a więc nie występują przeszkody techniczne lub ekonomiczne jej realizacji, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana - czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie (przy założeniu, że brak jest ww. przeszkód). Skarżący stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę uzasadniającą wprowadzenie przepisów wyłączających zastosowanie bądź modyfikujących regulacje zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wyjaśnił, że tego typu działanie zasadne byłoby np. w sytuacji regulacji wprowadzanych ze względu na ochronę środowiska. Tutaj pozwalałby na to art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska. Bazując na wskazanym przykładzie organ nadzoru wyjaśnił, że mógłby on uzasadniać przyjęcie przez Radę regulacji o treści zawartej w kwestionowanym § 12 pkt 2 lit. a, b i c uchwały. W takim układzie tego typu unormowanie stanowiłoby zasadę ochrony środowiska mającą na celu ochronę np. wód podziemnych, naturalnych stosunków wodnych, istniejących ekosystemów wodnych lub innych. W omawianym przykładzie taki stan rzeczy potwierdza również art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późń. zm.), wedle którego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m. in. przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Wskazane przepisy na zasadzie regulacji szczególnych mogłyby stanowić podstawę do zastosowania rozwiązań innych niż przewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Co istotne, w ocenie organu nadzoru samo powoływanie się na zasady ochrony środowiska musi jednocześnie znajdować potwierdzenie w faktach w odpowiedni sposób udokumentowanych, wykazujących realnie istniejącą potrzebę zastosowania ochrony środowiska. Takową można wykazać m.in. na podstawie opracowań ekofizjograficznych. W przypadku niniejszego planu tego typu okoliczności nie występują. Jak bowiem wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (nr ZP/U/7121/612/14 z dnia 26 maja 2014 r. – w dokumentacji planistycznej) na terenach objętych planem miejscowym w obrębie Osolin nie występują strefy ochronne ujęć wody, obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych oraz obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi. W kontekście powyższego stwierdzić należy, zdaniem skarżącego, że regulacje zawarte w § 12 pkt 2 lit. a, b i c uchwały w sposób istotny naruszają wskazany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie do uregulowania § 12 pkt 2 lit. a uchwały, skarżący zauważył, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tymczasem na podstawie § 12 pkt 2 lit. a uchwały został wprowadzony bezwzględny obowiązek odprowadzenia ścieków do komunalnego systemu kanalizacji sanitarnej, niezależnie od tego, czy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona, jak też bez względu na to, czy dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Rozpatrywana regulacja uchwały niewątpliwie dokonuje więc modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czym istotnie narusza prawo. Z kolei przepis § 12 pkt 2 lit. b uchwały stanowi, że w zakresie odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków dopuszcza się tymczasowo budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych. Wobec braku innej regulacji w tym zakresie wnioskować należy, iż jest to jedyna i wyłączna dopuszczalna możliwość odprowadzania nieczystości ciekłych w sytuacji braku sieci kanalizacyjnej. Porównując treść tego przepisu uchwały z regulacją ustawową (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) zauważyć można, że wskazanym przepisem uchwały pominięto możliwość wykorzystania przez właścicieli nieruchomości, oprócz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, także przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych. Tymczasem treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala na konkluzję, że właściciel nieruchomości może realizować prawo do wyposażenia nieruchomości również w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Rozpatrywany przepis uchwały zmodyfikował zatem postanowienia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości, w zakresie możliwych sposobów pozbywania się nieczystości ciekłych w przypadku gdy nie istnieje sieć kanalizacyjna. W ocenie organu nadzoru działanie takie niewątpliwie posiada charakter istotnego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, kolejne z uchybień polega na wprowadzeniu obowiązku niezwłocznego włączenia "wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej budynku do sieci kanalizacyjnej", który uaktywnia się wraz z zakończeniem realizacji komunalnej sieci kanalizacyjnej (§ 12 pkt 2 lit. c uchwały). Zdaniem organu nadzoru obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dlatego nie może być powtarzany ani modyfikowany przepisami zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem trzeba, że przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia terminu (tu: "niezwłoczne"), w jakim przyłączenie takie ma nastąpić (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 516/14). Skoro zatem kwestia przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest powtarzanie czy też modyfikowanie tej regulacji w akcie niższego rzędu, jakim jest na przykład zaskarżona uchwała. Wobec tego trzeba stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym Rada Miejska w Obornikach Śląskich w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które dotyczą kwestii istnienia bądź nieistnienia obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, czy też terminu w jakim ma to nastąpić. Reasumując, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego uzasadnione jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 2 lit. a, b i c zaskarżonej uchwały, ze względu na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odpowiadając na skargę Burmistrz Obornik Śląskich wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Jak wskazał Burmistrz, z przepisu art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nadto, co wymaga podkreślenia, ani ustawa, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, do którego zdaje się odwoływać Wojewoda. Dalej podano, że w gminie Oborniki Śląskie istnieje oczyszczalnia ścieków, która jest przygotowana na odbiór ścieków istniejących, a z czasem uzyskana zostanie wydajność pozwalająca na przyjęcie ścieków, które powstaną w wyniku rozbudowania infrastruktury. Polityka Gminy Oborniki Śląskie ze względów ekonomicznych, jak i ze względu na ochronę środowiska, sprowadza się więc do stanowienia w aktach prawa miejscowego, względnie w decyzjach indywidualnych - o odprowadzaniu ścieków do kanalizacji sanitarnej. Zbiorniki bezodpływowe dopuszcza się wyłącznie dla terenów, gdzie nie została jeszcze zrealizowana komunalna sieć kanalizacyjna (czyli tymczasowo), albo nigdy nie będzie ona budowana z powodu przeszkód technicznych lub ekonomicznych. Uchwała w żadnym razie nie wyłącza prawa właścicieli nieruchomości do budowania i korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków, ani tym bardziej nie zobowiązuje właścicieli nieruchomości korzystających z przydomowych oczyszczalni ścieków, do przyłączenia nieruchomości do komunalnej sieci kanalizacyjnej po jej zrealizowaniu. Przedstawiona polityka Gminy Oborniki Śląskie jest zgodna z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), według którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Co więcej, z przywołanych przepisów wynika, że najpierw powinien powstać plan zagospodarowania przestrzennego, a następnie w oparciu o ten plan, gmina powinna realizować budowę urządzeń wodociągowych, względnie kanalizacyjnych. W zgodzie więc z omawianymi przepisami organ samorządu terytorialnego uchwalił plan, a następnie zgodnie z tym planem, Gmina będzie w przyszłości realizowała urządzenia kanalizacyjne. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 30 kwietnia 2015 r. pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zawarte odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Mając na względzie wskazane kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozważeniu zarzutów Wojewody Dolnośląskiego doszedł do przekonania, że należy stwierdzić nieważność § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wskazany przepis zaskarżonej uchwały został podjęty w oparciu o kompetencję zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., na podstawie której organ planistyczny miał obowiązek ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399) wynika, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Przytoczone unormowanie jednoznacznie wskazuje, że w przypadku obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, ustawodawca wprowadził alternatywę. I tak, albo istnieje sieć kanalizacyjna – wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy takiej sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, bo wtedy przyłączenie jej do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. Albo – alternatywnie – sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w: 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, albo 2) przydomową oczyszczalnię ścieków. Z powyższego wynika, że w przypadku braku kanalizacji sanitarnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w badanej sprawie, przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w odpowiednich zbiornikach na nieczystości płynne. Oznacza to, że rada mocą zaskarżonego przepisu uchwały, zmieniła – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – omówioną normę ustawową. Rada w zaskarżonym przepisie uchwały wprowadziła dodatkowe ograniczenie możliwości korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków - wbrew wyraźnym odmiennym uregulowaniom wprowadzonym w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niedopuszczalna modyfikacja przepisu polega, jak trafnie wskazał w skardze Wojewoda Dolnośląski, na ograniczeniu czasowym (do czasu wybudowania komunalnej kanalizacji sanitarnej) możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje Radzie kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia kanalizacji sanitarnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy polegającego na ograniczeniu czasowym możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, podczas gdy ustawa nie wprowadza takich ograniczeń. Stwierdzone naruszenie prawa, do którego doszło w § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 431/14 i z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 592/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto należy zauważyć, że argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła podważyć wniosków, do których doszedł Sąd, albowiem niniejsze postępowanie zmierzało wyłącznie do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, a nie do oceny planów czy zamiarów gospodarczych organów Gminy. Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów Wojewody Dolnośląskiego należało stwierdzić nieważność § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w części, która narusza prawo. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).