II SA/Wr 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na poszerzeniu istniejącego w wewnętrznej ścianie nośnej otworu drzwiowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...]wydaną po uprzednim uchyleniu w całości przez organ odwoławczy decyzji podjętej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w sprawie wykonania bez zgody właściwego organu przez Z. i M. K. robót budowlanych polegających na poszerzeniu istniejącego w ścianie nośnej otworu drzwiowego, łączącego dwa pomieszczenia lokalu usługowego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalno-usługowego położonego w D. Z. przy ul. K.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w toku postępowania, wszczętego w wyniku zawiadomienia jednego z współwłaścicieli budynku, podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy wykonane przez inwestorów tj. Z. i M. K. roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W tym celu postanowieniem z dnia [...] nr [...]wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. / t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm./ zobowiązano inwestorów do sporządzenia orzeczenia o stanie technicznym wykonanych samowolnie robót budowlanych. Z przedłożonej następnie oceny technicznej dokonanej przez osobę uprawnioną – mgr. inż. M. G. jednoznacznie wynika, że zrealizowane w warunkach samowoli roboty budowlane wykonano poprawnie, a ponadto nie powodują one zagrożenia dla konstrukcji budynku. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał jednocześnie, że w tych okolicznościach nie zachodzi potrzeba doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane, powołanej powyżej, bowiem nie istnieje konieczność wykonania jakichkolwiek czynności czy robót budowlanych dla likwidacji nieprawidłowości, co czyni bezprzedmiotowym prowadzone w sprawie postępowanie, które powinno być zakończone jedynie w sposób formalny. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła uczestniczka postępowania B. K. reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. O. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w K. przy ul. R. [...]. W złożonym odwołaniu pełnomocnik uczestniczki postępowania zakwestionował wartość dowodową oceny technicznej, stanowiącej podstawę wydania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzji umarzającej postępowanie. W toku postępowania odwoławczego B. K. doręczyła organowi drugiej instancji ocenę techniczną sporządzoną przez biegłego sądowego inż. A. D. , w której wskazano, że podczas samowolnie wykonanych przez Z. i M. K. robót budowlanych w pomieszczeniu kwiaciarni usunięto element konstrukcyjny, jakim był filar pomiędzy dawnymi drzwiami, a witryną kwiaciarni. Ponadto naruszono układ nośny, którym jest wewnętrzna ściana nośna, wykonując w niej nowy otwór drzwiowy. Zdaniem autora przedłożonej oceny technicznej wykonane bez profesjonalnego projektu roboty spowodowały uszkodzenia budynku, które zostały opisane w pkt 3.2 sporządzonej opinii. Ponadto w trakcie samowolnie wykonywanych robót zmieniono poziom posadzki kwiaciarni, zmieniając poprzez to wysokość tego pomieszczenia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił w sposób doktrynalny istotę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję oparł się na ocenie technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. G. , w świetle której obecny stan nadproża (otworu) nie budzi jakichkolwiek obaw co do poprawności jego wykonania, w tym nośności i trwałości, a tym samym nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Wprawdzie opisana wyżej ocena techniczna, sporządzona przez osobę uprawnioną, potwierdza zasadność umorzenia postępowania w sprawie poszerzenia otworu drzwiowego w ścianie nośnej kwiaciarni, tym niemniej, wobec przedłożenia przez B. K. opinii technicznej, sporządzonej przez osobę uprawnioną, która podważa wartość dowodową wcześniejszej oceny, na której oparł się organ I instancji wydając decyzję, należy stwierdzić, iż umorzenie postępowania jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji biorąc pod uwagę wszystkie dowody, w tym również te, które pojawiły się już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W konsekwencji, wobec przedłożenia przez odwołującą opinii technicznej sporządzonej przez biegłego sądowego inż. A. D. , której wnioski są krańcowo odmienne od opracowania sporządzonego przez mgr inż. M. G. , konieczne jest uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który winien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien zatem rozważyć potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz autorów opracowań, celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania weryfikacji stwierdzeń zawartych w orzeczeniach technicznych. Jeżeli nie uda się jednoznacznie ustalić stanu faktycznego być może konieczne będzie sporządzenie ekspertyzy, która szczegółowo oceni poprawność wykonanych robót i wyjaśni przyczyny rozbieżności występujących w obu przedłożonych ocenach technicznych. Mając na względzie, że w sprawie pojawiły się nowe dowody, które wymagają ponownej oceny i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznej części nie jest możliwe wydanie decyzji reformacyjnej przez organ II instancji. W tej sytuacji konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto, mając na względzie, że w opracowaniu technicznym inż. A. D. na stronie 2 w pkt 1, znajduje się stwierdzenie, że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, organ pierwszoinstancyjny powinien ustalić czy tak jest w istocie. Zgodnie bowiem z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm./, Wojewódzki Konserwator Zabytków może w sprawach ochrony zabytków występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym i cywilnym. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli okazałoby się, że przedmiotowy budynek jest obiektem zabytkowym należałoby uwzględnić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako podmiot na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Z. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W skardze zarzuciła, że opinia sporządzona przez biegłego inż. A. D. , która w zasadniczy sposób wpłynęła na rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, tym samym nie wnosi do niej niczego nowego i opisuje inne elementy budynku niż rozpatrywane w sprawie poszerzenie otworu, do którego ta opinia w ogóle się nie odnosi. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w sprawie wymiany witryny i rzekomego usunięcia filara toczyło się odrębne, zakończone już postępowanie, a wybicie nowego otworu w ścianie nośnej nie miało miejsca, natomiast inne uszkodzenia budynku, w tym opisywane pęknięcia były przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku, w którym opinię sporządził mgr inż. R. P. i to postępowanie również zostało zakończone ostateczną decyzją. W uzasadnieniu skargi Z. K. wskazała dodatkowo, że stwierdzenia dotyczące usunięcia filara i wybicia otworu, na które powołuje się wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie pochodzą od biegłego, ale są cytowanymi przez niego wypowiedziami B. K. . Podała również, że wbrew zarzutom odwołania w orzeczeniu technicznym sporządzonym przez M. G. na str. 11 znajdują się obliczenia statyczne oraz że wielokrotnie już w tej sprawie wyjaśniane były, iż przedmiotowy budynek jest uwzględniony w ewidencji budynków zabytkowych a nie w rejestrze zabytków. W zakończeniu uzasadnienia skarżąca zarzuciła D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego utrudnianie jej dostępu do akt sprawy i uniemożliwianie zapoznania się – w odpowiednim czasie – z opinią sporządzoną przez biegłego A. D. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 17 marca 2008r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważaniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśnić przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że kwalifikując stwierdzone w tej sprawie, a opisane w dalszej części uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania jako takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przyjął, iż pojęcia "wynik sprawy" nie można ograniczać do rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 kpa tzn. do sformułowania stanowiącego ten element strukturalny orzeczenia administracyjnego. Rozważając tę kwestię Sąd zaakceptował pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997r. /sygn. akt V SA 1512/96/ i akceptującej go glosie J. Zimmermanna /OSP 1998, Nr 2, poz. 29/, zgodnie z którym wynik sprawy to również zawarte w uzasadnieniu wyjaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania w danym stanie faktycznym konkretnego przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była ocena zgodności z prawem samowolnie wykonanych przez inwestorów Z. i M. K. robót budowlanych, polegających na poszerzeniu istniejącego w ścianie nośnej otworu drzwiowego, łączącego dwa pomieszczenia lokalu usługowego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalno – usługowego położonego w D. Z. przy ul. K.. Istotne w niej okoliczności zostały uwzględnione w przepisach powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego. Realizowanie tej ustawy powierzono organom administracji publicznej, które są uprawnione i jednocześnie zobligowane do prowadzenia postępowania i załatwiania sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca zapewnił organom administracji publicznej, dysponującym kompetencjami orzeczniczymi prawo do swobodnej oceny dowodów, stanowiąc w przepisie art. 80 kpa, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce procesowego prawa administracyjnego oraz w judykaturze nie budzi wątpliwości, że zasady tej nie można przyjmować jako uprawnienia do traktowania w sposób całkowicie dowolny materiału dowodowego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślana jest konieczność rozpatrywania poszczególnych dowodów z osobna, ale także we wzajemnej łączności i w odniesieniu do całości materiału dowodowego, a także powinność ustosunkowania się do istotnych różnic /np. E. Iserzon, J. Starościak, KPA – Komentarz, Warszawa 1970; wyrok NSA z 18 kwietnia 1984r. sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 42/. Oceny tej należy dokonywać w sposób rzetelny, kompleksowy, z uwzględnieniem zasad logiki oraz doświadczenia życiowego. Wielokrotnie też w orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka swobodnej oceny dowodów rozważana była w kontekście dowodu z opinii biegłego. W wyroku z dnia 25 sierpnia 1998r. /sygn. akt IV SA 1656/96, Lex nr 43813/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "1. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie /art. 77 ust. 1, art. 80 kpa/. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych /art. 84 § 1 kpa/ w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji." W uznaniu Sądu organ odwoławczy w podjętych w rozpoznawanej sprawie czynnościach nie zastosował się do wymogów obowiązujących w procedurze administracyjnej w zakresie postępowania dowodowego. Zważyć bowiem należy, że powoływana w kasacyjnym orzeczeniu tego organu opinia sporządzona przez inż. A. D. odnosi się – co jednoznacznie stwierdza jej autor oraz zleceniodawczyni opinii a uczestniczka postępowania B. K. – do decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]. (Wprawdzie – zdaniem Sądu – opinia ta nie jest środkiem dowodowym, o którym mowa w przepisie art. 84 § 1 kpa, ale przez organ orzekający uznana została za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 – zd. pierwsze kpa./ Decyzją tą – mającą walor ostateczności i prawomocności – utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych bez zgody właściwego organu przez Z. i M. K. , polegających na wymianie witryny w lokalu usługowym w przyziemiu budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. w D. Z. . Oznacza to zatem, że zakończono nią sprawę o innym przedmiocie, objętą odrębnym postępowaniem, dotyczącym innego zakresu robót wykonywanych w przedmiotowym obiekcie przez Z. i M. K. . W takich okolicznościach faktycznych nie można uznać za zasadne powoływanie się w rozpoznawanej sprawie na wnioski zawarte w tej opinii i uczynienie z nich pierwszorzędnej przesłanki decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu prezentowany w sprawie przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego sposób dokonania oceny wskazanej powyżej opinii autorstwa inż. A. D. nosi cechy przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, a poprzez to powoduje kwalifikowaną wadliwość orzeczenia wydanego w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie organ drugiej instancji prowadząc czynności wyjaśniające pominął inną – istotną w ocenie Sądu – okoliczność, która uszła również uwadze powiatowego organu nadzoru budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w znajdującym się w materiale sprawy zażaleniu B. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] orzekające o obowiązku sporządzenia i dostarczenia przez inwestorów – Z. i M. K. orzeczenia o stanie technicznym wykonywanych robót, wnosi ona o "wykluczenie ze sprawy M. G. , gdyż jest on tendencyjny, nieobiektywny ...". Istotne przy tym jest, że uprawniona osoba opracowująca ekspertyzę czy orzeczenie techniczne w warunkach określonych przez przepisy powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane dostarcza wiedzę fachową, specjalną, a to – zdaniem Sądu – obliguje do przyznania jej statusu biegłego w postępowaniu administracyjnym ze wszystkimi tego konsekwencjami formalnoprawnymi. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do rzeczoznawców majątkowych sporządzających operaty szacunkowe czy osób uprawnionych do sporządzania raportów oddziaływania inwestycji na środowisko. Konsekwencją tego jest konieczność stosowania do osób opracowujących opinie czy oceny techniczne robót budowlanych przepisu art. 24 kpa w zw. z art. 84 kpa, z którego wynika m.in. że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Uwzględniony w przywołanym przepisie art. 24 kpa zawiera zamknięty katalog obligatoryjnych przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej /§ 1 pkt 1-7/, reguluje kwestię jego wyłączenia z innych przyczyn, mogących powodować wątpliwości co do bezstronności tego pracownika /§ 4/ oraz dopuszczalność i warunki dokonywania czynności procesowych przez pracownika wyłączonego /§ 4/. Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że oświadczenie B. K. , wcześniej przywołane, zawarte w zażaleniu z dnia 17 maja 2007r. stanowiło w istocie wniosek o wyłączenie ze sprawy M. G. Wniosek ten został nierozpoznany, natomiast opinia techniczna sporządzona przez M. G. zdeterminowała orzeczenie organu I instancji. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z akt sprawy wynika, że M. G. występował w sprawie w charakterze świadka na rozprawie przeprowadzonej przez organ w dniu 17 maja 2007r., zatem przed sporządzeniem orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót, co powinno być rozważone w warunkach art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Oceniając legalność opisanej powyżej sytuacji należy – zdaniem Sądu – mieć na względzie to, że w doktrynie i orzecznictwie instytucja wyłączeń stanowi procesową gwarancję realizowania zawartej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 kpa i należącej do standardów proceduralnych /np. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1972; uchwała NSA z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03; ONSA 2003, Nr 4, poz. 115/. Ranga instytucji wyłączeń i powinności zapewnienia obiektywizmu w postępowaniu administracyjnym została podkreślona przez ustawodawcę w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 statuującym jedną z przesłanek wznowienia postępowania, umożliwiającego weryfikowanie orzeczeń administracyjnych w trybie nadzwyczajnym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. H.B. 13.06.2008r.