II SA/Wr 1450/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jerzego D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...) w sprawie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (...) Decyzją Prezydenta W. z dnia 28 czerwca 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 18 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ oraz par. 3 uchwały (...) z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, określenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia zarówno w miejscach jak i poza miejscami sprzedaży oraz ustalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie Miasta W., odmówiono wydania wnioskowanego zezwolenia. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 2 lutego 1999 r. strona złożyła w Wydziale Handlu Usług i Drobnej Wytwórczości wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż piwa w prowadzonym przez siebie "B." położonym przy ul. P. 21 w W. Pomimo wcześniejszej /z dnia 11 marca 1998 r./ pozytywnej opinii Zarządu Miasta W. w sprawie, w toku dalszego postępowania pojawiły się nowe okoliczności. Analizując dokumenty sprawy organ stwierdza, iż strona w zakresie dotyczącym składania podań o wydanie zezwolenia, dokonywania za nie opłat - jest podmiotem nierzetelnym, wszystko wykonuje po ustawowo określonym terminie. W dniach 6 maja 1998 r. i 5 czerwca 1998 r. podczas kontroli przeprowadzonej przez Straż Miejską przy udziale Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ujawniono, że w lokalu odbywa się bez zezwolenia sprzedaż i konsumpcja piwa. Ponowna kontrola, przeprowadzona 19 maja 1998 r. potwierdziła, że w dalszym ciągu w lokalu odbywa się sprzedaż piwa. Powyższą okoliczność, w dacie 27 maja 1998 r. po raz kolejny potwierdziła Państwowa Inspekcja Handlowa. W toku dalszego postępowania stwierdzono, iż pomimo ukarania strony grzywną przez Kolegium, 13 stycznia i 17 lutego 1999 r. w lokalu przy ul. P. 21 odbywa się sprzedaż piwa. Mając na uwadze powyższe okoliczności potwierdzające, że wnioskodawca nagminnie narusza art. 18 ust. 1 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w myśl którego sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia, zaś w przypadku naruszania zasad obrotu napojami alkoholowymi należy cofnąć zezwolenie, uznano, że istnieją podstawy do odmowy wydania zezwolenia. Odwołanie od niekorzystnej decyzji złożył Jerzy D. i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź też o uchylenie decyzji i udzielenie zezwolenia na sprzedaż i podawanie piwa w lokalu "B." przy ul. P. w W., zarzucając naruszanie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez samowolne i sprzeczne z tym przepisem określenie warunków wydania zezwolenia, naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 14 oraz art. 36 par. 1 i 2 oraz art. 39-47 Kpa, tj. przepisów ustających zasady postępowania administracyjnego w szczególności przez przewlekłe, bo ponad półroczne prowadzenie sprawy, niedoręczanie mu pism w sprawie, niezawiadomienie go o konieczności stawienia się w określonym terminie w Urzędzie, naruszenie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa przez wielokrotne wydawanie decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W uzasadnieniu odwołania Jerzy D. podniósł, że zaskarżona decyzja po raz kolejny rozstrzyga sprawę wszczętą na jego wniosek, nie został poinformowany przez Urząd o jakimkolwiek terminie odbioru zezwolenia i dokonania opłaty, z własnej inicjatywy był w Urzędzie 6 maja 1998 r. i tam poinformowano go, że przyszedł po terminie, nie pobrano od niego opłaty za zezwolenie, nie został także poinformowany o wydaniu zezwolenia w dniu 7 sierpnia 1998 r., swoim postępowaniem, zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji naruszył szereg zasad prawnych, a i następne rozstrzygnięcie sprawy po dniu wydania pierwszej decyzji jest obarczone nieważnością. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, w zw. z tożsamym z organem pierwszej instancji przepisem prawa materialnego, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazuje, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Przepis powyższy nie zawiera kryteriów, na podstawie których zezwolenie takie może być wydane, bądź też na podstawie których można odmówić wydania zezwolenia. Zatem, jak pisze Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przesłanki na jakich ją oparto muszą być racjonalne, mieć istotne znaczenie w sprawie, a także rozstrzygnięcie to musi mieć oparcie w zebranych w sprawie dowodach. W rozpoznawanej sprawie Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro przepisy art. 18 ust. 6 ustawy pozwalają na cofnięcie zezwolenia już wydanego osobie, która narusza zasady obrotu napojami alkoholowymi, to tym bardziej w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia zasadna jest odmowa wydania takiego zezwolenia. Organ pierwszej instancji wykazał /jak pisze dalej Kolegium/, że w 1998 r. oraz w styczniu i lutym 1999 r. Jerzy D. w barze przy ul. P. 19 prowadził sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia. W tym czasie posiadane przez odwołującego się zezwolenie z dnia 7 lutego 1995 r. wygasło w dniu 8 listopada 1997 r. w związku z niedokonaniem opłaty, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 13 listopada 1997 r. Zatem po dniu 8 listopada 1997 r. odwołujący się nie posiadał żadnego zezwolenia, na podstawie którego mógł prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium dodaje, że wydawane w sprawie zezwolenia z dnia 16 marca i 7 sierpnia 1998 r. nie zostały nigdy doręczone stronie, zatem w myśl art. 110 Kpa organ nie był nimi związany i nie istniały one w obrocie prawnym i jako takie nie mogły stanowić one podstawy do sprzedaży napojów alkoholowych. Na ostateczną w toku instancji decyzję administracyjną skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył wnioskodawca. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem. Zarzucił nieważność decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Wniósł o ich uchylenie wskazując, że w toku niniejszego postępowania doszło do rozpoznania sprawy uprzednio rozpoznanej ostateczną decyzją administracyjną. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe argumenty zaprezentowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, co musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, sprawa zezwolenia na sprzedaż stronie napojów alkoholowych ma bardzo bogatą dokumentację. W szczególności znajdują się tam dwie decyzje, czy też projekty decyzji z dnia 16 marca 1998 r. i 7 sierpnia 1998 r. Z kolei z wniosku do kolegium ds. wykroczeń o ukaranie strony za sprzedaż alkoholu bez wymaganego zezwolenia wynika także, że sporządzając wniosek Wiceprezydent Miasta W. napisał, że "strona wystąpiła o wydanie zezwolenia /na sprzedaż napojów alkoholowych/ 4 marca 1998 r., po odbiór zezwolenia zgłosiła się 6 maja 1998 r." Dalej w piśmie skierowanym do strony w dniu 15 maja 1998 r. napisano, że "w przedmiotowej sprawie zostało podjęte ponowne postępowanie o wydanie przedmiotowego zezwolenia z uwagi na niepodjęcie w terminie zezwolenia wystawionego w dniu 16 marca 1998 r." Akta sprawy nie dają żadnej odpowiedzi na pytanie, o jaki termin chodzi, czy stronę wezwano do osobistego odebrania dokumentu w siedzibie urzędu /na co brak stosownej dokumentacji/, czy też decyzja w przedmiocie wydania wnioskowanego zezwolenia miała być doręczona w inny sposób przewidziany w art. 39 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W konsekwencji nie wiadomo zatem, czy uprzednie "decyzje" weszły do obrotu prawnego, a nadto czy organ zmierzał do doręczenia którejś z nich stronie. W myśl przepisu art. 109 par. 1 Kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie. W świetle par. 2 przywołanego artykułu w przypadkach wskazanych w art. 14 par. 2, /czyli gdy przemawia za tym interes strony/ decyzja może być stronom ogłoszona ustnie. W aktualnym stanie sprawy nie sposób stwierdzić, czy organ zmierzał do doręczenia którejś /lub obu/ z decyzji korzystnych dla strony, czy też pozostały one jedynie w sferze projektów rozstrzygnięcia. Ta ostatnia koncepcja wydaje się na tle akt trudna do obrony, bowiem w aktach organu pierwszej instancji znajduje się kolejny dokument /decyzja ostateczna/ stwierdzający wygaśnięcie decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu z dnia 7 sierpnia 1998 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że strona zezwolenia nie podjęła. Nie wiadomo więc w jakim celu doszło do wydania tej decyzji, jeśli uchylona decyzja, jak twierdzą organy, nigdy do obrotu prawnego nie weszła. Brak konsekwencji w postępowaniu organu pierwszej instancji objawia się także w tym, że wskazany wyżej wniosek do kolegium do spraw wykroczeń nosi datę 22 czerwca 1998 r., zaś kolejne orzeczenie, zezwalające stronie na sprzedaż alkoholu zostało wydane 7 sierpnia 1998 r., co wskazywałoby, że mimo wiedzy o okolicznościach mogących stanowić przeszkody w uzyskaniu zezwolenia, pominięto je całkowicie w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem pozytywnym dla strony. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, zaprezentowanym w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, że w myśl art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jednakże brak wyjaśnienia charakteru czynności procesowych, ujętych w formie zezwoleń z 16 marca i 7 sierpnia 1998 r., a w szczególności nieudokumentowanie prób doręczenia orzeczeń adresatowi, uniemożliwia Sądowi wypowiedzenie się co do decyzji zakwestionowanej przez stronę skarżącą. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie w sposób jednoznaczny, jak załatwiono sprawę strony, czy doszło do ogłoszenia którejś z decyzji w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero przesądzenie losów wcześniejszych, podjętych w sprawie rozstrzygnięć, umożliwi udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ miał faktycznie potrzebę wydawania kontrolowanej decyzji. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem Kolegium w przedmiocie niewątpliwej możliwości nieudzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacji, gdy istnieją ustawowe przesłanki do cofnięcia zezwolenia. Nie zmienia to jednak faktu, że obecny stan sprawy, wielość i wielokierunkowość szerokich działań organu pierwszej instancji uniemożliwia zwłaszcza w świetle zarzutów skargi i podnoszonych w niej okoliczności jednoznaczne stwierdzenie legalności działania organu pierwszej instancji. W świetle powyższego, wobec naruszenia przepisów postępowania oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w myśl przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak na wstępie.