II SA/Wr 1451/01

sygn. akt 3 II SA/Wr 1451/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi J.S . na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nr [...]; II. odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji. III. sygn. akt 3 II SA/Wr 1451/2001 2 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci choroby zawodowej narządu głosu u skarżącej. W uzasadnieniu podano, że pozostaje poza sporem, iż skarżąca w latach [...] - [...] była zatrudniona na stanowisku kierownika i wychowawcy w przedszkolu zakładowym a w latach [...] - [...] na stanowisku nauczyciela w przedszkolu. W tym okresie korzystała z dwóch urlopów dla poratowania zdrowia. Pracowała w pełnym wymiarze godzin oraz w godzinach nadliczbowych co wiązało się z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy. Od [...]r. przebywa na emeryturze. Nie jest też sporne w sprawie, że skarżąca pozostawała w obserwacji Poradni Chorób Zawodowych W. Ośrodka Medycyny Pracy od [...]r. i że w okresie [...] -[...] była kilkakrotnie badana. Badania te mimo rozpoznawanego niedowładu strun głosowych nie skutkowały rozpoznaniem choroby zawodowej. Ostatnie badanie w W. Ośrodku Medycyny Pracy przeprowadzono w dniu [...]r. Rozpoznano wówczas niedowład strun głosowych niewielkiego stopnia, nie rozpoznano choroby zawodowej. Na wniosek skarżącej przeprowadzono także badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w kierunku choroby zawodowej głosu. Orzeczeniem z dnia [...]r. Instytut orzekł brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdził natomiast dysfonię czynnościową. W uzasadnieniu opinii Instytut podał, że stwierdzone zmiany chorobowe w obrębie narządu głosu nie są charakterystyczne dla organicznej patologii związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Organ odwoławczy w związku z zarzutami zgłoszonymi przez skarżącą w odwołaniu zwrócił się do Instytutu w S. o szersze uzasadnienie wydanego w dniu [...]r. orzeczenia, a także o ustosunkowanie się do orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w W. oraz załączonej do odwołania dokumentacji lekarskiej. W uzupełniającej opinii Instytut wyjaśnił krótko, że pięciokrotne badanie lekarskie, analiza dokumentacji, ocena laryngologiczna i foniatryczna pozwalają na podtrzymanie wydanego w dniu [...]r. orzeczenia. Nie zajął stanowiska co do przedłożonej dokumentacji lekarskiej, a w odniesieniu do orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. zaznaczył, że " nie jest nam znana metodyka i przebieg przeprowadzanych badań w innych placówkach orzeczniczych". sygn. akt 3 II SA/Wr 1451/2001 3 Organ odwoławczy zapoznając się we własnym zakresie z załączonymi wynikami badań z Przychodni Rejonowej w Z. Ś.. Stwierdził, że skarżąca leczyła się w tej Poradni z powodu zapalenia gardła, migdałków i krtani z zaleceniem usunięcia migdałków. Wynik badania wideostroboskopowego dotyczy zmian w krtani. Powyższe badania potwierdzają schorzenia narządu głosu, ale nie figurują one w wykazie chorób zawodowych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że nie ma kompetencji do zmiany orzeczeń lekarskich jednostek upoważnionych do rozpoznawania i zgłaszania chorób zawodowych. Jednoznacznie negatywne dla skarżącej ustalenia obu jednostek orzeczniczych w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej powodują, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, skarżąca zarzuciła, że naruszono przepisy art. 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a. Podniosła, że zaskarżona decyzja nie ujmuje zarówno ustaleń dokonanych jeszcze w latach [...]-[...], jak i orzeczeń lekarskich wydawanych w latach [...]-[...], w których jednoznacznie stwierdzano niedowład strun głosowych. Z materiału lekarskiego z tego okresu jednoznacznie wynika, że cierpi na przewlekłą chorobę narządu głosu przejawiającą się niedowładem strun głosowych. Wskazała, że orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut w S. nie odniósł się do jej wyjaśnień, co przejawia się szczególnie w lakoniczności tego orzeczenia i opryskliwej, niczego nie wyjaśniającej odpowiedzi tego Instytutu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) " Za choroby sygn. akt 3 II SA/Wr 1451/2001 4 zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Z powyższego uregulowania wynika zatem, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze musi to być rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia, po drugie choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Rozpatrując skargę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, co w sposób oczywisty wynika z powołanego wyżej rozporządzenia. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa wynika z kolei obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie W. Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...]r. stwierdził, iż u skarżącej nie rozpoznano choroby zawodowej, stwierdzono jedynie nieznaczne zmiany przy fonacji strun głosowych. To m.in. orzeczenie legło u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Nie zauważono, że w [...]r. ten sam Ośrodek w trzech badaniach przeprowadzonych w różnym czasie, jakkolwiek także nie rozpoznał choroby zawodowej, to stwierdził jednak u skarżącej niedowład strun głosowych mniejszego stopnia. Także w badaniu przeprowadzonym w [...]r. przez prof. Z.- K. stwierdzono "krtań-struny blade, gładkie, bardzo słabo napięte, w czasie fonacji dużego stopnia niedomykalne". Opiniujący w sprawie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...]r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, wskazując w uzasadnieniu, że "stwierdzone zmiany chorobowe w obrębie narządu głosu nie są charakterystyczne dla organicznej patologii związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym". Z treści tego orzeczenia wynika, iż stwierdzono u skarżącej dysfonię czynnościową. Niczego do sprawy nie wniosło sygn. akt 3 II SA/Wr 1451 /2001 5 ustosunkowanie się Instytutu do prośby organu odwoławczego o szersze uzasadnienie wydanego orzeczenia. Zgodnie z pkt 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. chorobą zawodową są przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacza, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe). Stwierdzony przez W. Ośrodek Medycyny Pracy w trzech znajdujących się w aktach sprawy orzeczeniach niedowład fałdów głosowych nie został potwierdzony przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Sądowi z urzędu jest jednak wiadome, że "niedowład fałdów głosowych jest także charakterystyczny dla zmian o cechach dysfonii". Takie bowiem wyjaśnienie zawarł ten sam Instytut w opinii wydanej w innej sprawie, która była przedmiotem skargi (patrz: sygn. akt 3 II SA/ Wr 1692/2001). Należy w tym miejscu podkreślić, że "niedowład strun głosowych" i "niedowład fałdów głosowych" oznacza to samo. Niedowłady strun głosowych mieszczą się w wymienionych enumeratywnie w pkt 7 wykazu schorzeniach narządu głosu. Należy zauważyć, iż ustawodawca nie uzależnił uznania niedowładu strun głosowych za chorobę zawodową od związania go ze stopniem nasilenia objawów czy też z określoną chorobą, lecz uznał sam niedowład za taką chorobę. Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż decyzję oparto na podstawie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, wymienionych w art. 84 K.p.a., stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 K.p.a. Dowód ten, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 § 1 K.p.a., a zatem przedmiotowa opinia musi być sporządzona w sposób zrozumiały dla stron, organów oraz Sądu. Winna być nadto jednoznaczna w swej treści i nie budzić wątpliwości, by mogła być uznana za miarodajną w sprawie. Takich wymogów nie spełniają załączone do akt sprawy orzeczenia lekarskie. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż nie są one zbieżne w przedmiocie rozpoznania (biorąc pod uwagę, że organ I instancji nie uwzględnił trzech późniejszych orzeczeń). Rozbieżności a wręcz sprzeczności ze znajdującym się w sprawie materiałem dowodowym nie wyjaśnia w żadnym stopniu pismo Instytutu z dnia [...]r. będące odpowiedzią na prośbę o usunięcie wątpliwości przez organ odwoławczy. Kwestię tę wyjaśnia w pewnym stopniu sporządzona przez Instytut w S. opinia wydana w innej sprawie znana Sądowi z urzędu. Autorytatywne stwierdzenie przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., że istniejące u skarżącej schorzenie narządu głosu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie tylko nie poddaje się kontroli Sądu, ale również jest sprzeczne ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym i wykazem chorób sygn. akt 3 II SA/Wr 1451/2001 6 zawodowych. Okoliczność ta obligowała organy orzekające w sprawie do wyjaśnienia tych kwestii. Bezkrytyczne odniesienie się przez organ do przedłożonych w sprawie opinii stanowi naruszenie zasad postępowania, o których była mowa na wstępie uzasadnienia. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Ze względu na treść zaskarżonej decyzji nie tworzącej praw i obowiązków, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.