II SA/Wr 1453/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie: WSA NSA Protokolant Zygmunt Wiśniewski Mieczysław Górkiewicz Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Anna Biłous po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A ul. T. K. [...] we W., Wspólnoty Mieszkaniowej B pl. T. K. [...] we W. i Wspólnoty Mieszkaniowej C pl. T. K. [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz Banku D S.A. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących Wspólnot po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. IV. Sygn. akt II SA/Wr 1453/01 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent W. powołując się na przepis art. 104 k.p.a. oraz art.40 ust.l i 3 oraz art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz.139/, a także powołując się na ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] /Dz.Urz. Województwa W. Nr [...], poz.165/, ustalił dla Banku A S.A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie V-kondygnacyjnego budynku biurowego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji we W. – S. M. przy ul. T. K. [...], obręb S. M., [...], dz. nr [...], stwierdzając, że teren inwestycji położony jest w obszarze przeznaczonym pod administrację, oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli mieszkańcy wnętrza blokowego ograniczonego ulicami Ś. T. K. i placem T. K. Zarzucili, że decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia interesów osób trzecich, ponieważ planowana inwestycja narusza podstawowe bezpieczeństwo okolicznych mieszkańców, zdrowie oraz prawo do normalnego korzystania z mieszkań. Wielostanowiskowe garaże pod - i nadziemne kolidują z istniejącą funkcją mieszkaniową domów wielopiętrowych w zabudowie ciągłej. Odwołujący się podnoszą, że brama w budynku przy ul. T. K. [...] jest prawnie zagwarantowanym przejściem pieszym i nie stanowi przedłużenia ulicy. Nasilony ruch samochodowy w "studni blokowej" spowoduje nadmierny hałas, wibracje i emisję zanieczyszczeń. W związku z tym nie wyrażają zgody na zamierzoną inwestycję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż z załączonego do akt sprawy wyry su i wypisu stosownego fragmentu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. /zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...]/ wynika, że działka zainwestowania leży na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczonym pod administrację i usługi ogólnomiejskie, w tym z zielenią towarzyszącą. Jako przeznaczenie uzupełniające plan przewiduje parkingi, a dopuszczalne, jako adaptację istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji - mieszkalnictwo służbowe, pojedyncze obiekty. Sygn. akt II SA/Wr 1453/01 4 Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa B ul. T.K. [...] we W., Wspólnota Mieszkaniowa B pl.T.K. [...] we W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa B pl. T. K. [...] we W. Podniesiono podobne zarzuty jak w odwołaniu, w dalszym ciągu akcentując, że sporna inwestycja zlokalizowana została na działce bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przez co zagrożone zostało życie i zdrowie właścicieli mieszkań. Dojazd do tej działki przez bramę, która jest obecnie dojściem dla mieszkańców do ich mieszkań, stwarza zagrożenie ich zdrowia i życia. Zdaniem skarżących przyjęta przez organy interpretacja zapisów planu jest naruszeniem prawa. Nadto podniesiono zarzut, iż decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.l lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sygn. akt II SA/Wr 1453/01 5 Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodnie z przepisem art.2 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl zaś art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że plan jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym. Plan składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz rysunku planu /art. 8 ust. l ustawy/. Rysunek planu jest w myśl w/w art.8 ust.l ustawy integralną częścią planu, stąd ma on na równi z tekstem planu moc wiążącą. Rysunek i tekst planu stanowią zatem jedną wzajemnie uzupełniającą się całość. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 ustawy, na podstawie przepisów szczególnych / art. 40 ust. 1 ustawy/. Z powyższej regulacji wynika zatem obowiązek zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotny jest przy tym przepis art. 43 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organy wydając zaskarżone decyzje, powołały się na ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] /Dz.Urz. Województwa W. Nr [...], poz.165/. Oznacza to tym samym, że wydane w sprawie decyzje, winny być oceniane przez Sąd pod względem zgodności z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest w sprawie, że organ pierwszej instancji ustalając dla Banku A S.A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie V-kondygnacyjnego budynku biurowego z garażem, stwierdził, iż zgodnie z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., teren inwestycji położony jest w Sygn. akt II SA/Wr 1453/01 6 obszarze przeznaczonym pod administrację, oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził zaś, powołując się na tenże sam plan zagospodarowania przestrzennego, że działka zainwestowania leży na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczona jest pod administrację i usługi ogólnomiejskie. Organ odwoławczy choć powołał się na inne niż organ pierwszej instancji ustalenia planu dotyczące przedmiotowego terenu, nie wyjaśnił skąd wzięły się te rozbieżności. Uchybienie to jest o tyle istotne, że o ile w sformułowanie /pojęcie/: " usługi ogólnomiejskie " , można zakwalifikować usługi bankowe, o tyle w sformułowanie: " administracja" , zakwalifikowanie usług bankowych, nie jest już tak jednoznaczne. Podkreślić w tym miejscu należy, że na żądanie Sądu o uzupełnienie przez organ odwoławczy akt sprawy przez nadesłanie wypisu i wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia [...], a obejmującego teren nieruchomości na którym planowana jest sporna inwestycja, organ ten przedłożył wypis i wyrys z tegoż planu dla terenu oznaczonego jako działka nr [...], [...], obręb S. M. przy ul.T.K. [...] we W. Stwierdzono przy tym, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] i przeznaczonym: * w funkcji podstawowej - pod administrację * w funkcji uzupełniającej - pod parkingi i zieleń towarzyszącą * w funkcji dopuszczalnej / jako adaptacja istniejących obiektów lub funkcji/ pod mieszkalnictwo służbowe, pojedyncze obiekty mieszkaniowe. Przyjmując, że powyższe ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., dotyczą w istocie terenu na którym planowana jest sporna inwestycja / wątpliwości Sądu biorą się stąd, że organ pierwszej instancji posługuje się numerem działki [...], nie zaś numerem [...], to nie można przyjąć by organy wydając w sprawie kwestionowane decyzje wykazały, że ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, czyli budynku biurowego Banku A i garaży, są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Wykazanie tych okoliczności było o tyle istotne, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć miejsce tylko wówczas, Sygn. akt II SA/Wr 1453/01 7 gdy jest ono zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / art.43 omawianej ustawy/. Jak to już wyżej Sąd zauważył, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym zgodnie z art.7 omawianej ustawy. Skoro tak, to zawarte w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. sformułowanie /pojęcie/ : " administracja", jak i " garaże" - są to sformułowania /pojęcia/ aktu prawnego. Oznacza to tyle, że organ pierwszej instancji ustalając decyzją z dnia [...] warunki zabudowy i zagospodarowania spornej inwestycji dla Banku A S.A., winien był dokonać wykładni tych sformułowań /pojęć/, opierając się przede wszystkim na ustaleniach miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Jednakże tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie uczyniły tego. Wykładnia ta zaś była niezbędna nie tylko z punktu widzenia zgodności z obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., lecz także ze względu na ochronę interesów osób trzecich. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt.2 w/w ustawy, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten wprowadza bezwzględny obowiązek uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenu interesu prawnego osób trzecich. Organ orzekający w sprawie ma tym samym obowiązek uwzględnienia z urzędu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego interesu prawnego osób trzecich. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - jednym z niezbędnych elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to uwzględnienie ochrony interesów osób trzecich. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winny być uwzględnianie interesy osób trzecich, a do nich należy zaliczyć właścicieli sąsiadujących nieruchomości, stąd wymagania / ustalenia/ w tym względzie muszą być określone juz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki wyrażono w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 /ONSA z 1995r., Nr 4, poz. 154/. Sygn. akt II SA/Wr 1453/01 8 W sprawie będącej przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające nie rozważyły dostatecznie ochrony interesu skarżących jaką była kwestia dojazdu do spornej inwestycji. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu, że brama w budynku przy ul. T. K. [...] jest wyłącznie dojściem pieszym do wnętrza blokowego i budynków mieszkalnych, nie stanowi przedłużenia ulicy, stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , iż Gmina W. ustanowiła służebność gruntowana działce nr [...] przy ul. T. K. [...] we W. na rzecz każdoczesnych użytkowników nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można powyższego stwierdzenia organu odwoławczego uznać za określenie wymagań dotyczących ochrony interesów odwołujących się, a o których stanowi cyt. wyżej art. 42 ust. l pkt. 5 ustawy. Skoro odwołujący się zarzucali, iż ustalony opisaną wyżej decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] dojazd do spornej inwestycji stwarzać będzie zagrożenie dla ich zdrowia i życia, z tej to przede wszystkim przyczyny, że odcinek tego terenu stanowi przejście /dojście/ do ich mieszkań, to pominięcie przez organy tego aspektu sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie w/w art.42 ust.l pkt.5 omawianej ustawy. Uchybieniem w sprawie polegającym na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, jest także pominięcie przez organy znajdującego się aktach administracyjnych pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału d/s Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...], [...] skierowanego do Banku A SA we W. w sprawie spornej inwestycji. W piśmie tym wyjaśniono, iż cyt. " W związku z ponawiającymi się protestami mieszkańców budynku przy pl. T. K. [...], od których istnieje obowiązek uzyskania przez Państwo zezwolenia na przejazd przez ich własność, proszę o rozpatrzenie innej możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji." Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt. l lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.