II SA/Wr 1460/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) stwierdza w całości nieważność zaskarżonej decyzji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. i J.D. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...], nr [... ] wydana, na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] nr[...] z dnia [...] wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania przez skarżącego robót budowlanych polegających na remoncie części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O. i orzekająca o przyjęciu zgłoszenia z dnia 29 sierpnia 2000 r. na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie drewnianych stopni schodowych z parteru na I piętro i poddasze, odtworzeniu stolarki okiennej i drzwiowej, odtworzeniu podłóg w przedsionku parteru, częściowej wymianie tynków, podłóg, wykonaniu wykładziny ściennej i podłóg z kafelek na I piętrze. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż w dniu 29 sierpnia 2000 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie M. S. dot. zamiaru wykonania remontu części budynku przy ul. [...] w O. Po rozpatrzeniu powyższego zgłoszenia organ I instancji decyzją z dnia 2 września 2000 r. wniósł sprzeciw do zamiaru M. S. dot. wykonania wymienionych na wstępie robót, który to sprzeciw został uchylony do ponownego rozpatrzenia decyzją nr [...] z dnia 6 listopada 2000 r. W ponownym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia 28 listopada 2000 r. nałożył na M. S. obowiązek uzupełnienia dokonanego w dniu 29 sierpnia 2000 r. zgłoszenia remontu części budynku przy ul. [...] w O. W dniu 19 stycznia 2001 r. skarżący przedłożył wymagane dokumenty, wyjaśniając jednocześnie, że dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie aktu notarialnego został już przedłożony wraz z dokonanym zgłoszeniem. Decyzją z dnia [...] organ I instancji wniósł sprzeciw do zamiaru M. S. na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie części przedmiotowego budynku, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem zgody pozostałych współwłaścicieli M. i J. D. na prowadzenie prac budowlanych w tym budynku. Od tej decyzji odwołał się M. S. kwestionując prawidłowość jej wydania. Na tle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że zakres prac remontowych objętych zgłoszeniem z dnia 29 sierpnia 2000 r. zmierza do odtworzenia stanu pierwotnego w części budynku mieszkalnego przyznanego M. i P. S. do wyłącznego użytkowania , a co za tym idzie nie wykracza poza udział wnioskodawców w nieruchomości wspólnej wynoszący 16/32. Tytuł prawny oraz sposób korzystania z połowy nieruchomości wynika z aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 1995 r. rep. [...] nr [...]. Zatem przyjął, iż wykaz robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu skarżącego z dnia 29 sierpnia 2000 r. uzupełniony w dniu 19 stycznia 2001 r. o opis robót budowlanych, zgodnie z wymogami postanowienia z dnia 28 listopada 2000 r. przesądza o uznaniu tych czynności za podejmowane w ramach zwykłego zarządu, co oznacza, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy, stosownie do treści art. 198 k.c. wnioskodawcy mogą rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, a więc wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji z powodu braku zgody M. i J. D. jest nietrafne. Innych przesłanek do wniesienia sprzeciwu organ II instancji nie stwierdził, a przedłożone materiały są wystarczające do przyjęcia zgłoszenia, przeto uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. i zgodnie z art. 138 § l pkt 2 k.p.a. orzekł, co do istoty sprawy. Na tą decyzję, skargę wnieśli M. i J. D., gdyż ich zdaniem wydana została z naruszeniem przepisów art. 198 K.c. oraz przepisów art. 3 pkt 11 i art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisów k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu szeroko przedstawiają stan sprawy, opisując wcześniejsze działania inwestora i podjęte rozstrzygnięcia przez organy administracji w tym zakresie wywodząc, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] zaprzecza swojemu stanowisku zajętemu w ostatecznej decyzji z dnia 18 lipca 1998 r. w której stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. i M. S. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na modernizacji mieszkania z nadbudową werandy w domu będącym ich współwłasnością. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji, między innymi był brak zgody współwłaścicielki M. D. na proponowany we wniosku zakres robót budowlanych. Dodatkowo wskazują, że prace rozbiórkowe wiatrołapu spowodowały naruszenie konstrukcji budynku, co grozi katastrofą budowlaną, a w trakcie wykonywania prac ziemnych przerwany został istniejący drenaż oraz nie wykonano izolacji przeciw wilgoci wskutek czego dochodzi do zalewania piwnic podczas opadów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do nowych zarzutów wyjaśnił, że wówczas organ był zobligowany do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, bowiem ze względu na konieczność naruszenia części wspólnych budynku, wymagana była zgoda pozostałych współwłaścicieli. W tej sprawie, która się toczy przed sądem organ uważa, że zakres robót budowlanych nie narusza części wspólnych budynku, przeto nie ma potrzeby, aby współwłaściciele wyrażali zgodę na remont mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Przepis art. 107 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), zwanego dalej k.p.a., określa składniki decyzji administracyjnej, do których zaliczone zostało m.in. rozstrzygnięcie. Art. 30 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. , Nr 106, poz. 1126), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast ust.2 cyt. ustawy stanowi, iż zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Tylko w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust 2 ustawy oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W rozumieniu art. 104 k.p.a., sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine k.p.a). Reasumując ustawodawca nie przewidział, aby przyjęcie zgłoszenia, zamierzenia inwestycyjnego nie wymagającego pozwolenia na budowę nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Tak więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji i następnie orzekające o przyjęciu zgłoszenia wnioskodawcy z dnia 29 sierpnia 2000 r. na wykonanie robót budowlanych, w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, nastąpiło bez podstawy prawnej. Sąd podziela pogląd, iż "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji (...) działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji (...) wydaje decyzję administracyjną.. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej" (wyrok NSA z 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1/41), co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.). Na tle powyższych rozważań stwierdzić należy, że skoro art. 30 ust. 2 ustawy, jak powiedziano wyżej, nie przewiduje możliwości wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, to przyjęte przez organ rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem omawianego przepisu, powodując jego rażące naruszenie, co - oprócz stwierdzonego braku podstawy prawnej do decyzyjnego rozpatrzenia omówionej kwestii – stanowi również przesłankę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, gdy stwierdza, że brak jest podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, powinien po myśli art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie organu I instancji, niwecząc w ten sposób dotychczasowy wynik postępowania tego organu. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ nie ma wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania i orzekanie bez podstawy prawnej do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji, powoduje jego wadliwość, skutkującą stwierdzeniem nieważności takiego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie składu orzekającego, są one chybione. Zgodzić się należy z organem II instancji, iż zakres prac wskazany w zgłoszeniu nie wymaga zgody współwłaścicieli, ponieważ są to czynności podejmowane w ramach zwykłego zarządu i nie wykraczają poza udział wnioskodawców w nieruchomości. Organ odwoławczy nie naruszył, także przepisów art. 3 pkt 11 i art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisów k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Pozostałe zarzuty zmierzają do zakwestionowania prawidłowości wcześniej prowadzonych postępowań administracyjnych i działań wnioskodawców, które nie są przedmiotem zaskarżonej decyzji, przeto nie mogą być ocenie przez sąd. Wskazanie do dalszego postępowania przez organ, w niniejszej sprawie wynika wprost z powyższych rozważań prawnych. W sytuacji wystąpienia opisanego naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).