II SA/Wr 1466/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz AS. WSA Anna Siedlecka Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i C. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji ciągu pieszego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżących 10 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na wniosek C. i E. L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki schodów zewnętrznych stanowiących element ciągu pieszego, łączącego ul. Z. z ul. Ż. w P. Zdaniem tego organu zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, iż rozbiórki dokonał właściciel ciągu pieszego - Gmina P. Gmina przedłożyła pismo z dnia [...], z którego wynika, że roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami, czyli po uprzednim zgłoszeniu tego faktu do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...], Nr [...] dokonał jego umorzenia, przywołując w podstawie prawnej art. 105 kpa. W odwołaniu od tej decyzji E. i C. L. podnieśli, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie należytego postępowania wyjaśniającego i nie dążył do ustalenia właściwego stanu prawnego sprawy. Odwołujący się podnoszą zagrożenia dla życia i mienia osób korzystających z ul. Z. Zdaniem strony gmina ma obowiązek, wynikający z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do niego, aby należycie dbać o stan budynków, obiektów budowlanych i ochronę interesów osób trzecich, co zdaniem E. i C. L. polega na pozbawieniu ich, jako mieszkańców gminy, bezpiecznego dostępu do drogi publicznej. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania C. i E. L. od opisanej decyzji organu pierwszej instancji, utrzymano ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Jak dalej pisze organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji w rozpatrywanym przypadku miał za zadanie, zgodnie z wnioskiem stron, zbadać legalność robót rozbiórkowych wykonanych przez Gminę P. W postępowaniu zgromadzono dowody potwierdzające w sposób jednoznaczny legalność tychże robót. W szczególności - rozbiórka schodów odbyła się po uprzednim dokonaniu zgłoszenia tego faktu do właściwego organu czego dowód znajduje się w aktach sprawy w postaci potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia przez Starostwo Powiatowe w J. G. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie w ramach nadzoru budowlanego, zgodnie bowiem z art. 105 § 1 kpa, postępowanie bezprzedmiotowe podlega bezwarunkowemu umorzeniu. Nie znajdują w związku z tym uzasadnienia zarzuty sformułowane przez odwołujących się - w szczególności, strony nie przedstawiły dowodów, które mogłyby zmienić charakter skarżonego rozstrzygnięcia. Większość zarzutów dotyczy bowiem spraw wykraczających poza właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego, a przede wszystkim zarzuty te wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia, którym jest jedynie ocena legalności dokonanych robót rozbiórkowych. Wystąpienie dla stron niekorzystnych skutków rozbiórki w postaci braku ciągu pieszego nie zmienia bowiem faktu, iż rozbiórka schodów wykonana została zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a tylko ta kwestia stanowi przedmiot oceny w niniejszym toku postępowania. Należy dodać, iż w przypadku dopatrzenia się innych ewentualnych naruszeń prawa budowlanego strony uprawnione są do żądania od kompetentnego organu wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, które wyjaśni sformułowane wątpliwości. Na ostateczną w toku instancji administracyjnej decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli E. i C. L. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, a to art. 7-9, 12, 19, 77 i 107 kpa. Na uzasadnienie skarżący podają, że organy w toku postępowania administracyjnego zajęły się wyłącznie formalno-prawną prawidłowością rozbiórki schodów, nie zaś likwidacją całego ciągu pieszego, do czego dążyli wnioskodawcy. Podnoszą ponadto, że decyzje, wbrew obowiązkowi ustawowemu, nie zawierają uzasadnienia prawnego i faktycznego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie ustawy prawo budowlane. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 kpa. Uzasadnienie decyzji jest więcej niż lakoniczne i nie obejmuje niewątpliwie całości przedmiotu postępowania wynikającego z decyzji tego samego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] (nr [...]). Z osnowy tej decyzji wynika, że nakazano nią "wykonanie remontu schodów, muru oporowego oraz wykonanie barier zabezpieczających ... stanowiących ciąg pieszy...", przy czym godzi się tu jeszcze zauważyć, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzje wydane w toku obecnie kontrolowanego postępowania administracyjnego dotyczą jedynie umorzenia postępowania w zakresie rozbiórki schodów, całkowicie pomijając pozostałe elementy przedmiotowe decyzji, o których była mowa wcześniej. Na k. 10 akt administracyjnych znajduje się "zawiadomienie" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skierowane do Urzędu Gminy w P., E. i C. L., A. O. i M. K., z którego wynika, że na podstawie art. 61 kpa organ zawiadamia, że na wniosek E. i C. L. z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji ciągu pieszego, natomiast później, w toku postępowania administracyjnego organ rozważa jedynie kwestię schodów. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, a ściślej z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wskazana ostatnio decyzja nie ma waloru ostateczności, bowiem (jak wskazał na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, a co nie wynika także z akt) odwołanie od tej decyzji do dnia wyrokowania nie zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji. Jeśli zaś chodzi o decyzję organu drugiej instancji, to zarzucając jej także przedwczesność wskazać nadto należy, że organ w ogóle nie rozważył czy po stronie odwołujących się istniał tytuł prawny, aby taki środek zaskarżenia skutecznie złożyć. W myśl art. 28 k.p.a., "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w piśmiennictwie trafnie zauważa się także, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą kompetentnych organów będzie dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie; rozważenie jaki związek ma decyzja nakazująca w trybie natychmiastowym wykonanie remontu ciągu pieszego przez organ nadzoru budowlanego ze zgłoszeniem rozbiórki spornych schodów do organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozważenie czy decyzja nakazująca remont ma w dacie orzekania przez organ przymiot ostateczności i czy byt prawny tej decyzji ma wpływ na niniejsze postępowanie, a jeśli tak to jaki. Dodatkowo zaś rzeczą organów będzie także ustalenie jaki jest, wynikający z prawa materialnego, krąg podmiotów, legitymujących się przymiotem strony. Reasumując, zaskarżone decyzje naruszają prawo procesowe (art. 7, 77 i 107) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu zawarto w sentencji w myśl art. 152 ustawy.