II SA/Wr 147/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. z/s we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego materiałów sporządzonych w ramach prac geodezyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...], (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie "DWINGK"), utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...], o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez A sp. z.o.o. (daje jako "skarżąca"), w ramach prac geodezyjnych. Sprawa odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego przedmiotowych prac geodezyjnych wykonanych przez skarżącą spółkę była już przedmiotem rozważań i oceny tutejszego Sądu. DWINGK utrzymał już bowiem raz w mocy opisaną wcześniej decyzję Starosty G. z dnia [...], decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi strony skarżącej na tę decyzję, wyrokiem z dnia [...], wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję DWINGK. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że rozpoznając sprawę na etapie odwoławczym, organ drugiej instancji powołał się na przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego czynności weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, które wykazały nieprawidłowości pod względem wykonania pomiarów, o których mowa w art 2 pkt 1 lit. a u.p.g.k. oraz opracowania wyników tych pomiarów. Opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości zawierał protokół z weryfikacji z [...], który włączono do akt sprawy. W ocenie organu, zapewniając stronie przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z przedmiotowym protokołem, nie naruszono przepisów prawa i nie naruszono praw strony w postępowaniu. Uchylając decyzję organu odwoławczego, w uzasadnieniu wyroku z dnia [...], Sąd wyjaśnił, że w art. 12b u.p.g.k. (w znajdującym w sprawie zastosowanie - na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16.04.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw - brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.07.2020 r.), uregulowana jest procedura weryfikacji prac geodezyjnych i ma ona na celu wskazanie, że w przypadku, gdy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej sporządził protokół z wyników weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, określony w art. art. 12b ust. 3 u.p.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, obowiązkiem tego organu - wynikającym z art. 12b ust. 6 u.p.g.k. - jest zwrócenie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i sporządził protokół zawierający opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, to zgodnie z dyspozycją art. 12b ust. 6 u.p.g.k. obowiązany był zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym protokołem z weryfikacji. Wobec nieuczynienia zadość temu obowiązkowi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał doręczenie wykonawcy zbioru prac wraz protokołem weryfikacji sporządzonym na etapie postępowania odwoławczego. Rozpoznając sprawę po zwrocie akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, organ drugiej instancji dniu [...] sporządził nowy protokół weryfikacji zbiorów danych (sporządzony przez Inspektora Wojewódzkiego O. Ł.) i w dniu [...], zwrócił wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych wraz z protokołem sporządzonym w dniu [...], informując stronę, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania dokumentów może ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Protokół ten doręczono wykonawcy w dniu [...]. W dniu [...] DWINGK wydał decyzję (zaskarżoną w niniejszej sprawie) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty G. z dnia [...], o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbioru danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę. W uzasadnieniu organ ponownie przedstawił stan faktyczny, całość postępowania przed organami obu instancji oraz bardzo obszernie przytoczył przepisy jakie znalazły zastosowanie w sprawie, po czym skonstatował, że związany wytycznymi wyroku wydanego w sprawie [...], rozpoznając ponownie sprawę, ponownie sporządził protokół weryfikacji (w dniu [...]), po czym zwrócił wykonawcy zbiory prac wraz z protokołem, umożliwiając mu ustosunkowanie się do wyników negatywnej weryfikacji. Wykonawca do przedstawionego protokołu weryfikacji nie ustosunkował się. Organ włączył również treść całego protokołu do treści decyzji odwoławczej (zarówno protokołów organów pierwszej jak i drugiej instancji). Powołując się na jego treść i opisane w nim w 11 punktach, bardzo szczegółowo nieprawidłowości, utrzymał w mocy decyzję o odmowie włączenia prac do zasobu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Wykonawca prac geodezyjnych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, wskazał na rażące różnice w treści protokołu weryfikacji sporządzonego przez Starostę i przez organ odwoławczy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że tak wielkie różnice w protokole powinny decydować o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem w istocie działanie organu drugiej instancji, który jako pierwszy de facto w sprawie określił i sprecyzował występujące nieprawidłowości, powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności, to znaczy pozbawia strony możliwości weryfikacji pierwszego merytorycznego stanowiska organu w sprawie. W skardze zawarto również wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jak również wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej także jako p.p.s.a. wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w związku z faktem, że sprawa już przedmiotem rozpoznania przez Sad, przytoczyć należy również przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność) zostało uznanie za błędne" (zob. uwagę 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014r., sygn. akt II FSK 3065/12, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W wyroku z dnia [...], sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych zbiór prac wraz ze sporządzonym w postępowaniu odwoławczy protokołem weryfikacji zbiorów. Jest oczywiste, pomimo braku wyraźnego wyartykułowania daty w uzasadnieniu Sądu, że Sąd nakazał doręczyć wykonawcy protokół weryfikacji z dnia [...], znajdujący się na kartach [...], innego bowiem protokołu weryfikacji w dacie badania sprawy przez Sąd nie było. Zbędnym i nieuzasadnionym z punktu widzenia zasady szybkości postępowania, było kolejne sporządzanie przez organ protokołu i doręczanie protokołu sporządzonego już po dacie wyroku. Nie było to zatem prawidłowe wykonanie wytycznych Sądu, jednakże analiza treści protokołów weryfikacji z dnia [...] i z dnia [...] pozwala na stwierdzenie, że protokoły różnią się wyłącznie szatą graficzną, natomiast ich teść jest taka sama. Potwierdza to bezzasadność sporządzania kolejnego aktu o identycznej zawartości, niemniej uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Kluczową dla rozstrzygnięcia okazała się podnoszona w skardze kwestia naruszenia zasady dwuinstancyjności. W rozpoznawanej sprawie protokół weryfikacji sporządzony przez organy pierwszej instancji, z uwagi na niezwykle wysoki stopień ogólności uwag w nim zawartych, w istocie nie pozwalał Wykonawcy na usunięcie nieprawidłowości w nim wskazanych (zapis np.: "osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej, i obowiązującymi przepisami prawa, a wykonawca nie sporządził dokumentów zgodnie z przepisami", naruszony przepis: "art. 42 p.g.i.k."). Skoro zatem organ drugiej instancji zauważył, ujawnił i wypisał szczegółowo nieprawidłowości w złożonych pracach, to winien podjąć decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, tak aby zapewnić wykonawcy prac możliwość weryfikacji dwukrotnego zbadania złożonego zbioru danych (zasada dwukrotnej weryfikacji). Jak wskazano, poziom ogólności protokołu sporządzonego przez Starostę G., uniemożliwiał uzupełnienie zwróconego zbioru prac. Z akt sprawy wynika, że pracownik organu przeprowadził z wykonawcą rozmowę, w której wyjaśniał jakie nieprawidłowości "kryją się" pod zapisami protokołu, jednakże w żaden sposób nie można tego uznać za prawidłowe działania organu administracji publicznej. W omawianej sprawie, jeżeli w wyniku uzupełnienia prac na skutek uwag z protokołu sporządzonego przez DINGK, organ uznałby, że zbiór nadal nie spełnia warunków do włączenia do zasobu, wykonawca pozbawiony byłby w zasadzie możliwości weryfikacji uzupełnionego zbioru w administracyjnym toku instancji przez fachowe organy. Wskazać bowiem należy, że odwołujący powinien mieć zapewnioną możliwość pełnego rozpoznania sprawy z zachowaniem całości przepisów gwarancyjnych wynikających z u.p.g.k. W niniejszej sprawie tylko uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w ocenie Sądu, zapewniłoby w pełni prawidłowe jej rozpoznanie w zgodzie z tymi przepisami. Możliwości procesowe organu II instancji są bowiem w tym wypadku limitowane przez przepisy u.p.g.k., w szczególności przez tryb przewidziany w art. 12b tej ustawy. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 18.08.1993 r. (I SA 878/93, ONSA 1994/3, poz. 121): "Organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenia ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa, nie narusza zakazu reformatio in peius (art. 139 k.p.a.), lecz narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i przepisy o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)". por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2021 r., II SA/Wr 109/21, baza orzeczeń CBOIS. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane w toku postępowania odwoławczego, obligują organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym zagwarantowania wykonawcy prac geodezyjnej na etapie postępowania przed organem I instancji, zarówno możliwości ustosunkowania się do wyników negatywnej weryfikacji w ustawowo uregulowanym trybie, jak również możliwości usunięcia wskazanych wad i nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji geodezyjnej. Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd rozpoznający sprawę [...] nie mógł podnieść opisanych okoliczności, albowiem w tamtej sprawie protokół weryfikacji nie był wykonawcy w ogóle doręczony, co uniemożliwiało przeprowadzenia jakichkolwiek uwag na okoliczność dalszego z nim postępowania. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 697 zł, na którą składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).