II SA/Wr 1482/02

Sygn. akt WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędziowie WSA - Anna Siedlecka - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protok- Protokolant - Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Decyzją z dnia 20 lutego 2002 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a i art. 150 § 1 i § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z dnia 222 września 1998 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 6 sierpnia 1998 r. Nr 2, odmawiającą B. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu w wielkości 3,8% udziału w działce nr 32/20, położonej we W.-G. W uzasadnieniu organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 145a § 1 kpa, na które powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania B. T., a które stanowiłyby podstawę do wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zważono nadto, iż według art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania wówczas, gdy akt notarialny, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2000 r., na który powołuje się wnioskodawca, dotyczy art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jako że ten przepis okazał się niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wznowienie postępowania administracyjnego i ewentualne uchylenie ostatecznych orzeczeń z powołaniem się na wspominany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosiłby się, zdaniem organu, wyłącznie do decyzji wydanych na podstawie art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wyrok ten umożliwiłby zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko decyzji odmawiających takiego przekształcenia z powodu braku przesłanki z art. 1 ust. 5 pkt 2 tejże ustawy. Przepis ten, jak pisze organ, wprowadził bowiem dwa ustawowe warunki omawianego przekształcenia – a mianowicie złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2000 r. przez wszystkich współużytkowników wieczystych (pkt 1), gdy jednocześnie w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności współużytkownicy wieczyści staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej (pkt 2). Ten drugi warunek stawiał w gorszej sytuacji współużytkowników wieczystych i właścicieli lokali położonych w budynkach, w których nie wszystkie lokale zostały wyodrębnione i wykupione, gdyż tacy współużytkownicy wieczyści nie mogli stać się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej, skoro do części niewykupionej prawo to przysługiwało nadal Skarbowi Państwa lub odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego. Właśnie z powodu nierównorzędnego traktowania przez ustawę współużytkowników wieczystych będących jednocześnie właścicielami odrębnych lokali, Trybunał Konstytucyjny uznał warunek z art. 1 ust. 5 pkt 2 za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu umożliwia zatem, jak wskazuje organ, wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a § 1 kpa w tych sprawach, w których wnioskodawcy spełnili pierwszy warunek, tj. wszyscy współużytkownicy wieczyści wystąpili do dnia 31 grudnia 2000 r. o przekształcenie (czyli spełnili warunek wskazany w art. 1 ust. 5 pkt 1), lecz odmówiono im przekształcenia z powodu braku przesłanki określonej w art. 1 ust. 5 pkt. 2. Ponadto organ zważył, iż w rozpatrywanej sprawie art. 1 ust. 5 pkt 2 nie mógł być podstawą prawną kwestionowanej przez stronę decyzji, gdyż przepis ten nie obowiązywał jeszcze ani w dniu wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, ani w dniu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Pierwotna wersja ustawy z dnia 4 września 1997 r. została uzupełniona o ust. 5 w art. 1 dopiero ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. Nr 156, poz. 1020), a dodany przepis wszedł w życie z dniem 5 stycznia 1999 r. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana natomiast w dniu 6 sierpnia 1998 r., orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ma datę 22 września 1998 r. W związku powyższym skoro art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., który był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowił podstawy prawnej kwestionowanej przez stronę decyzji, organ uznał, że nie jest możliwe zastosowanie art. 145a kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z wydaniem powyższej decyzji na podstawie art. 127 § 3 kpa zgłosił B. T., twierdząc, iż zaskarżona decyzja została wydana mimo istnienia przesłanek faktycznych i prawnych nieuzasadniających wydanie takiej decyzji. Skarżący zarzucił m.in., to, że skoro wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożony została w dniu 15 stycznia 1998 r., to powinien być uwzględniony w terminie ustawowym zgodnie z art. 35 § 3 kpa w związku z art. 6 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, tj. nieodpłatnie, gdyż wnioskodawca uiścił jednorazową opłatę za 99 lata użytkowania wieczystego - stosownie do uchwały nr 101 Rady Ministrów z 21 maja 1976 r. w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste terenów w miastach. Ponadto stwierdzono, iż skoro wniosek nie został uwzględniony w ustawowym terminie z przyczyn leżących po stronie organu administracji publicznej, a zwłoka organu właściwego w załatwieniu sprawy sprzedaży lokalu mieszkalnego w terminie określonym przepisem art. 35 § 3 kpa uzasadnia odpowiedzialność za szkodę wynikłą ze wzrostu cen lokalu, to w niniejszej sprawie należałoby określić obowiązek organu pierwszej instancji do naprawienia szkody wynikły z nieterminowego załatwienia wniosku z dnia 12 stycznia 1998 r. lub uwzględnienie tego wnioski według przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. obowiązujących w dniu 1998 r., czyli przed nowelizacją. Skarżący podniósł jednocześnie, że po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2000 r. i nowelizacji ustawy z dnia 4 września 1997 r. istnieje możliwość uwzględnienia wniosku, gdyż nałożono na organ rozpatrujący sprawę obowiązek zmiany decyzji na wniosek strony, która otrzymała decyzję odmawiającą przekształcenia z uwagi na niespełnienie warunków, które obecnie obowiązują, gdyż zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję w dniu 24 kwietnia 2002 r. Nr [...], którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 20 lutego 2002 r. Nr [...]. Organ w całości podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B. T. domagając się jej uchylenia i uwzględnienie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 12 stycznia 1998 r. Skarżący podniósł argumentację taką, jak w trakcie postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. Nadto zarzucił, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W konkluzji strona stwierdziła, iż organ rozpatrując sprawę może orzec, co do istoty sprawy, to jest uchylić dotychczasowe decyzje i wydać nową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należałoby zaznaczyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli zaś art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym na skutek żądania strony skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. z dnia 22 września 1998 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 6 sierpnia 1998 r., odmawiającą B. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu w wielkości 3,8% udziału w działce nr 32/20 o pow. 381m2, położnej we W.-G., objętej księgą wieczystą Kw nr 63125., w trybie określonym w art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Natomiast przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy decyzje zapadłe w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego odpowiadają prawu i nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania stosownie do art. 149 § 1 kpa, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – art. 151 § 1 kpa. Zatem wydanie jednej z w/w decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest uzależnione od stwierdzenia, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej czy nie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, którego domagał się skarżący, zostało oparte na przepisie art. 145a k.p.a. Art. 145a k.p.a. stanowi natomiast, iż można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż decyzja z dnia 6 sierpnia 1998 r. Prezydenta W., odmawiająca B. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, a utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 22 września 1998 r., została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781) w związku z art. 232 kc oraz art. 104 kpa. Natomiast, jak to trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. nie był, i nie mógł być, podstawą prawną kwestionowanej przez stronę decyzji, gdyż przepis ten nie obowiązywał ani w dniu wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Dodany przepis wszedł bowiem w życie z dniem 5 stycznia 1999 r. Decyzje wydane w postępowaniu zwykłym zostały wydane natomiast w roku 1998 r. Wprawdzie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2000 r. (sygn. akt K 10/2000, OTK 2000, Nr 8, poz. 298; Dz. U. z 2000 r. Nr 114, poz. 1196), na który powołuje się wnioskodawca, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności prawem powyższego art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże jak już o tym była wcześniej mowa, artykuł ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji odmawiającej B. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, a której dotyczy wznowione postępowanie, będące przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż decyzje podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zostały wydane prawidłowo. Art. 151 § 1 ust. 1 kpa obligował bowiem organ do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a. Zatem ustalenie w rozpatrywanej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu z uwagi na orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej artykułu nie będącego podstawą prawną tejże decyzji, musiało prowadzić do odmowy jej uchylenia we wznowionym postępowaniu. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela również pogląd organu, iż wznowienie postępowania administracyjnego i ewentualne uchylenie ostatecznych orzeczeń z powołaniem się na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosić się może wyłącznie do decyzji wydanych na podstawie art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z 4 września 1997 r., co jednak nie dotyczy rozpatrywanej sprawy. Bowiem podstawą prawną wydania decyzji, w stosunku do której wznowiono postępowanie administracyjne, jest przepis art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Trudno w tej sytuacji zarzucać organowi, który wydał zaskarżoną decyzję uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu W tym zakresie Sąd nie doszukał się podstaw do jej zakwestionowania. Ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odpowiadają prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało skargę oddalić jako nieuzasadnioną. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.