II SA/Wr 1485/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005r. sprawy ze skargi K. E. L. i L. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia A Sp. z o.o. we W. pozwolenia na użytkowanie garaży w centrum hotelowo-biurowo-handlowym W. C. oddala skargę Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielił inwestorowi A Sp. z o.o. we W. pozwolenia na użytkowanie części garaży podziemnych na poziomie - 1, - 2, -3, segmenty A, B, C wraz z infrastrukturą techniczną w Centrum hotelowo-biurowo-handlowym W. C. przy ul. K. [...]-[...], ul. Ś. M. [...]-[...], ul. R. .-. we W . W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...]r. dokonano oględzin i stwierdzono protokolarnie zgodność wykonania oddawanej do użytku części inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] - [...] z dnia [...]r. oraz decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...]r. przeniesioną w dniu [...]r. na inwestora decyzją Nr [...]. Wniosek inwestora zawiera oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektami, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Teren w obrębie garaży uporządkowano w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkownikom. Stwierdzono, że część garaży wymieniona we wniosku wraz z odnośną infrastrukturą techniczną może być użytkowana bez powiązań funkcjonalnych z pozostałą częścią inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty wynikające z właściwości poszczególnych organów oraz przepisów prawa budowlanego, a także protokoły badań i sprawozdań. W dniu [...]r. K. E. i L. L. złożyli do Wojewody D. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. o warunkach technicznych (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę z rażącym naruszeniem prawa oraz interesów prawnych mieszkańców budynku przy ul. K. [...], zaś prace budowlane prowadzone były w sposób naruszający konstrukcję tego sąsiedniego budynku oraz doprowadziły do uszkodzenia lokalu mieszkalnego skarżących. W dniu [...]r. organ odwoławczy zwrócił się do skarżących o wyjaśnienie, czy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też odwołanie, podając w piśmie pouczenie o istocie obu środków prawnych, a kolejno w dniu [...]r. pouczył skarżących, że nieudzielanie odpowiedzi w terminie dalszych 7 dni wywoła rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym. W piśmie z dnia [...]r. adwokat będący pełnomocnikiem skarżących wyjaśni, że wnieśli oni w dniu [...]. odwołanie od decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie organ wyjaśnił, że skarżący zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1a i c oraz pkt 6 prawa budowlanego są stroną postępowania, gdyż ich lokal mieszkalny w budynku sąsiednim położony jest w strefie zagrożenia bezpieczeństwa. Kolejno organ omówił przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i podkreślił, że inwestor spełnił wszelkie wymogi określone przepisami art. 57 w zw. z art. 56 ustawy - Prawo budowlane, nie zachodziły zaś podstawy do wydania decyzji odmownej zgodnie z art. 59 ust. 5 tej ustawy. Organ podał dalej, że pozwolenie na użytkowanie ma na celu sprawdzenie prawidłowości procesu budowy oraz możliwości użytkowania budynku w sposób bezpieczny dla jego użytkowników i dla otoczenia. Wymóg ten dotyczy danego obiektu, nie zaś otaczającej go zabudowy. Gwarancją prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność tej decyzji o poprzedzającego ją postępowania z przepisami. Naprawienia doznanej szkody skarżący mogą dochodzić przed sądem powszechnym. Skarżący w odwołaniu nie kwestionowali zgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie kwestionowali prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, co w nin. postępowaniu nie mogło podlegać badaniu. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili 1. naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy na terenie staromiejskiej zabudowy W. możliwe było wybudowanie trzech poziomów podziemnych garaży oraz ponadto art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie materiału sprawy dotyczącego stanu budynku przy ul. K. [...], 2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1ac i pkt 5, ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, art. 59 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez sporządzenie protokołu zawierającego zapewnienie o zgodności wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę, gdy wobec naruszeniu art. 5 zapewnienie takie nie mogło być złożone oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez niesprawdzenie, czy do projektu budowlanego dołączono pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, co skutkuje rażącym naruszeniem art. 21 i art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury. W uzasadnieniu skarżący twierdzili, że realizacja inwestycji doprowadziła do uszkodzenia sąsiedniego budynku i lokalu mieszkalnego skarżących, zaś użytkowanie obiektu pogłębi stan zagrożenia dla tego budynku, co oznacza naruszenie art. 144 k.c. Nie reagują na to służby konserwatorskie. Pozwolenie na użytkowanie powinno być uzależnione od wykonania przez inwestora czynności określonych w ustawie o ochronie dóbr kultury (art. 59 ust. 2 prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący zgłosili zarzut naruszenia ponadto art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która przewidywała wybudowanie garażu dwupoziomowego oraz zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania Sąd uzupełnił materiał dowodowy przez dołączenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wiadomo, tzw. proces inwestycyjno-budowlany przebiegał (według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji) w trzech zasadniczych etapach, stanowiących trzy osobne postępowania administracyjne, jednak w pewien sposób powiązane ze sobą. Powiązanie to uwzględniało zarówno samodzielność tych etapów, gdyż pozytywne dla inwestora zakończenie poprzedniego etapu otwierało możliwość wszczęcia kolejnego, w którym jednak nie podlegała już badaniu prawidłowość decyzji wydanej na poprzednim etapie (chociażby z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych), jak też podkreślane w przepisach ustawowych związki prawne między nimi. W szczególności zatem etap początkowy otwierała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139), która przesądzała w sposób ostateczny i wiążący w kolejnych etapach wymagania zamierzonej inwestycji budowlanej określone w art. 42 tej ustawy, a w szczególności jej zgodność z planem miejscowym i przepisami szczególnymi (art. 43 i art. 47 tej ustawy). Na kolejnym etapie pozwolenia na budowę zamierzenie inwestora ulegało konkretyzacji z punktu widzenia wymagań prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. z 2000r. Nr 105, poz. 1126), wynikających w szczególności z art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 10, art. 11, art. 20, art. 22, art. 25, art. 32 i art. 34 ustawy - Prawo budowlane, których spełnianie podlegało kontroli właściwego organu zgodnie z art. 35 prawa budowlanego. Wymaga szczególnego podkreślenia, że sprawdzanie okoliczności wymienionych w art. 35 prawa budowlanego występuje na etapie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie może być ponawiane po zakończeniu tego etapu. W nin. sprawie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 55 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Na tym ostatnim etapie omawianego procesu istotne dla organu są okoliczności wynikające z rozdziału 5 cyt. ustawy "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Jak trafnie zauważył organ w nin. sprawie, zgodność zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę, przekonuje o spełnianiu przez oddawany do użytkowania obiekt wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustanowionych w art. 35 ustawy Prawo budowlane. Organ nie dokonuje kontroli legalności lub prawidłowości wydanych uprzednio decyzji, a jedynie sprawdza, czy inwestor dopełnił obowiązki wynikające z art. 56 ustawy i czy do zawiadomienia dołączył dokumenty wymienione w art. 57 ustawy. Organ obejmował kontrolą wyłącznie obiekt budowlany oddawany do użytkowania i zgodnie z art. 59 ustawy sprawdzał na miejscu budowy warunki określone w art. 59 ust. 1, dokonując porównania tego obiektu z istotnymi warunkami wynikającymi łącznie z treści decyzji wydanych na poprzednich etapach. Jak wynika z dołączonych do sprawy akt administracyjnych inwestor dopełnił wszystkich wymaganych na tym etapie wymagań i dlatego zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Okoliczności te w sposób pełny i trafny przedstawione zostały w zaskarżonej decyzji, zaś poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie wymagało żadnych uzupełnień. Zarzuty podniesione przez skarżących nie dotyczyły okoliczności istotnych na tym ostatnim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego. Nie wymagało sprawdzenia, czy obiekt mógł zostać wybudowany, skoro jego budowa została zakończona. Stan budynków sąsiednich był obojętny dla oceny stanu budynku oddawanego do użytkowania. Obiekt oddany do użytkowania nie był obiektem zabytkowym. Prawidłowość pozwolenia na budowę nie mogła być i dlatego nie była badana w tym postępowaniu. Organ nie mógł badać i dlatego nie badał wzajemnej zgodności między decyzjami wydanymi na zakończenie poprzednich etapów. O ile takie pozorne niezgodności zachodziły, to rozstrzygająca była treść decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli jak już wspomniano, warunki wynikające łącznie z obu decyzji będących na tym etapie z mocy ustawy zgodne między sobą. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.