II SA/Wr 1496/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spraw. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], po wznowieniu na żądanie H. i T. K. postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 30 czerwca 1999 r., nr [...], o ustaleniu Przedsiębiorstwu [...] rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ze źródła emisji zlokalizowanego na terenie Przedsiębiorstwa, odmówił uchylenia w/w decyzji. Organ wyjaśnił, że decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym wydano w oparciu o dokumentację rzeczoznawcy, która została opracowana zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza (Dz. U. Nr 124, poz. 819 ). Dokumentacja uwzględniła wszystkie źródła emisji, a emisję ustalono na poziomie nie powodującym przekroczeń obowiązujących norm, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu (Dz. U. Nr 55, poz. 355). Nadto organ stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego sporną decyzją była emisja zanieczyszczeń gazowych do powietrza atmosferycznego, natomiast podnoszona przez H. i T. K. sprawa gospodarki odpadami i gospodarka wodno – ściekowa może być przedmiotem oddzielnego postępowania. Wyjaśniono także, że obowiązujące w chwili orzekania przepisy nie zobowiązywały organu ani do informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, ani też do zasięgania opinii innego organu. W tej sytuacji organ nie stwierdził, by zachodziły przesłanki przemawiające za uchyleniem kwestionowanej decyzji, zwłaszcza wymienione w pkt 4 i 6 art. 145 § 1 k. p. a. Ponieważ nie występują przekroczenia norm czystości powietrza, a dołączona do sprawy dokumentacja została wykonana prawidłowo, brak uczestnictwa zainteresowanych w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 30 czerwca 1999 r. nie mógł doprowadzić do uchylenia przedmiotowej decyzji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się H. i T. K. Działająca w ich imieniu pełnomocnik – I. K. zarzuciła, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem art. 10 k. p. a., gdyż przed jego zakończeniem nie umożliwiono stronom zapoznania się z zebranymi dokumentami. Wadliwie również przyjęto, że niezawiniony brak udziału stron w postępowaniu nie stanowił w przedmiotowej sprawie przesłanki uchylenia spornej decyzji. Zdaniem skarżących, organ celowo pomija fakt, że produkcja folii pcv zalicza się do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Dokumentacja jest niepełna, brakuje w niej wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oraz szczegółowych danych dotyczących lokalizacji inwestycji, dla której ustalono dopuszczalną emisję. Wątpliwości stron nie wyjaśnia lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ponadto organ, z naruszeniem art. 7 ustawy o ochronie środowiska, nie ustalił, czy wydanemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, dla terenu objętego działalnością Przedsiębiorstwa, plan wprowadza zakaz lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Koniecznym było zatem uzyskanie stanowiska organu gminy w kwestii wykładni obowiązującego planu. Sporządzony w sprawie operat skarżący uznali za niepełny, bo nie ujawniono w nim wszystkich szkodliwości inwestycji i surowców użytych w procesie technologicznym. Nie wyjaśniono więc w sposób dostateczny okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k. p. a. Podniesiono także, że przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie przewidują dokonywania uzgodnień tylko w pewnych zakresach, dlatego należało ocenić działalność inwestycji całościowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] (nr [...]), wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k. p. a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ustalono, że sprawa wszczęta wnioskiem H. i T. K. była rozpatrywana dwukrotnie. Uchylając pierwsze rozstrzygnięcie Starosty [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, iż doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, a mianowicie art. 149 i art. 145 k. p. a., a ponadto naruszono zasady postępowania administracyjnego, wyrażone m. in. w art. 7 i art. 77 k. p. a. Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta [...], postanowieniem z dnia 24 lutego 2003 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30 czerwca 1999 r. (nr [...]), następnie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k. p. a. – odmówił uchylenia decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący zostali pozbawieni prawa uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k. p. a. Nie pouczono bowiem stron o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym a ponadto doręczono zaskarżoną decyzję w dniu 5 marca 2003 r., zaledwie dzień po odebraniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Takie działanie uniemożliwiło stronom wypowiedzenie się w sprawie. Ponadto organ pierwszej instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k. p. a., nie podjął kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera braki dotyczące danych lokalizacji źródeł emisji, nie wynika z niej również jakiego rodzaju źródła emisji są przedmiotem postępowania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia sporządzono z naruszeniem art. 107 § 3 k. p. a., gdyż nie zawiera ono dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie wskazano, które fakty organ uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówiono wiarygodności, i dlaczego. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy podniósł, iż nie może odnieść się merytorycznie co do istoty sprawy, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się H. i T. K. Występująca w ich imieniu I. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargę, w której zarzucono, że przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy do ponownego rozpatrzenia niepotrzebnie przedłuża sprawę, narażając strony na szkodę. Skarżący spodziewają się, że i tym razem organ pierwszej instancji rozpatrzy sprawę nierzetelnie, co spowoduje konieczność wniesienia odwołania po raz kolejny. Widząc uchybienia popełniane przez Starostę [...], organ odwoławczy "powinien rozpatrzyć sprawę całościowo z wynikiem finalnym, czego nie uczynił". Ponadto w skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. art. 7, 77 i 107 § 3 k. p. a. W decyzji tej bowiem brakuje danych odnośnie lokalizacji i rodzaju źródeł emisji oraz ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała wnioski i wywody skargi. Podkreśliła, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest tylko przedłużaniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), zwanej dalej p. s. a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa. W rozpoznawanej sprawie H. i T. K. zaskarżyli do Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotem oceny Sądu była zatem decyzja kasacyjna. W takim przypadku ocena ta zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k. p. a. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k. p. a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można określić je przymiotem rażących. Na skutek tych uchybień, organ odwoławczy – aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego – musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części (zob. "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" pod redakcją B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C. H. Beck, Wa – wa 2002, str. 584 ). W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Taka jest bowiem istota administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikająca z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k. p. a.). Stosownie do treści art. 138 § 1 k. p. a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność zatem wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji determinowane jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k. p. a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. IV SA 2776 / 98 – Lex nr 47914, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400 / 81 – ONSA 1981 / 2 / 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k. p. a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i wystarczający wykazano, iż H. i T. K. zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano zatem w warunkach pogwałcenia jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej, określonej w art. 10 k. p. a., a mianowicie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada ona na organy obowiązek zapewnienia stronom udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania, a przed wydaniem decyzji, zagwarantowania praw wypowiedzenia się co do dowodów i żądań. Skoro, jak wskazano wyżej, Starosta [...] pozbawił skarżących ustanowionych treścią art. 10 k. p. a. praw procesowych, i powyższy błąd nie może być konwalidowany w postępowaniu odwoławczym, to już chociażby z tego tylko powodu zasadnym było przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (podobnie: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., V SA 1227 / 01, Lex nr 109326 oraz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., II SA / Gd 894 / 99, Lex 76089). Słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że niezawiniony brak udziału strony w całym postępowaniu lub w jego części (np. przed organem pierwszej instancji), nie tylko przesądza o wadliwości przeprowadzonego postępowania ale także może stanowić przesłankę wznowienia tego postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Badając dalej legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku możliwości przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania dowodowego, z uwagi na jego zbyt szeroki zakres. Z treści art. 136 k. p. a. wynika, że organ drugiej instancji władny jest do przeprowadzenia wyłącznie "dodatkowego" postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a jego granice wyznacza przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k. p. a.) i zasada dwuinstancyjności (art. 15 k. p. a.). Jeśli natomiast organ ten stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, obowiązany jest – zgodnie z treścią art. 138 § 2 k. p. a. – uchylić badaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zwrócił uwagę na braki przeprowadzonego postępowania dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu sprawy, zwłaszcza w przedmiocie danych o lokalizacji źródeł emisji oraz co do rodzaju źródeł emisji będących przedmiotem postępowania. Skarżący konsekwentnie, w swym wniosku oraz w kolejnych odwołaniach, domagali się wyjaśnień w tym zakresie. Podnosili także i inne kwestie, jak np. brak zgodności prowadzonej przez Przedsiębiorstwo [...] działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też wady sporządzonego w sprawie operatu, polegające na niepełnym ujęciu wszystkich szkodliwości, tej działalności. Brak wyjaśnienia sprawy w kontekście zgłaszanych zarzutów zauważył organ II instancji i dlatego prawidłowo wskazał na potrzebę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to czynności powinny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji, poza tym, że naruszyło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, posiadło również inne istotne braki, których uzupełnienie wykraczało poza kompetencję organu odwoławczego. W tych warunkach należało przyjąć, że zaskarżona decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę [...] nie narusza prawa, natomiast zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż organ drugiej instancji, zamiast rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, powoduje swym rozstrzygnięciem niepotrzebne przedłużanie sprawy, są bezpodstawne. Za nieuzasadnione uznano również zarzut o naruszeniu art. art. 7, 77 i 107 § 3 k. p. a. Kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji wykluczał możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy a przyczyny, dla których organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k. p. a., znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji, opierając się na treści art. 151 p. s. a.