II SA/Wr 15/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] (Nr [...]) zezwalającej na usunięcie czternastu sztuk drzew o wskazanych numerach inwentaryzacyjnych, zlokalizowanych wzdłuż południowej jezdni autostrady A-4, na terenie Gminy K., w obrębie wsi B. W. i B. P., ustalającej opłatę za usunięcie ośmiu sztuk drzew o wskazanych numerach inwentaryzacyjnych w wysokości [...] oraz ustalającej, że usunięcie sześciu sztuk drzew o wskazanych numerach inwentaryzacyjnych nie podlega opłacie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż odwołanie od opisanej wyżej decyzji w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł Zastępca Dyrektora Oddziału we W. – J. O., który w ocenie Kolegium nie jest osobę mającą do tego upoważnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie jest postępowaniem administracyjnym, podlegającym bezwzględnie normom ustanowionym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i przepisom prawa materialnego, właściwym dla jej przedmiotu z ograniczoną możliwością posiłkowego skorzystania z instancji prawa cywilnego w kwestiach stanowiących standardy systemu prawnego. Dodało, iż przedstawione Kolegium - po wezwaniu z dnia 30 października 2002 r. skierowanym w związku z wniesieniem odwołania - pełnomocnictwa oparte są na przepisie art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz przepisach art. 96 i art. 98 kodeksu cywilnego. Istotne zatem - zdaniem Kolegium - jest to, że pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów ustawowych stanowi wyłącznie podstawę do upoważnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (będącego - zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 tej samej regulacji - centralnym organem administracji rządowej w sprawach dróg krajowych) pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej poprzez uprawnienie ich do podejmowania czynności postępowania administracyjnego, w tym czynności orzeczniczych. Organ stwierdził, iż nie może natomiast w żadnym razie - przy jednoznacznej interpretacji takiego sformułowania przyjętej przez naukę i orzecznictwo - być traktowany jako podstawa do upoważnienia innych osób do reprezentowania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawach, w których jest ona podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, a zatem ma status zupełnie inny niż organ administracyjny orzekający władczo. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyposażony w taką kompetencję może według Kolegium- poprzez przepis art. 18a ust. 5 ustawy o drogach publicznych - dysponować nią tylko w sposób wskazany w tym przepisie, który nie ma innego zastosowania. Ponadto zdaniem organu, powołane przy udzielaniu pełnomocnictw przepisy art. 96 i 98 kc. stanowią - odpowiednio - podstawę w ogóle do złożenia oświadczenia o umocowaniu do działania w cudzym imieniu oraz wskazanie, że poprzez dokonywaną czynność udziela się pełnomocnictwa do czynności mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, tj. takich, które - wg poglądów doktryny i orzecznictwa - "mają na celu zachowanie mienia i osiągnięcie z niego normalnych korzyści". W ocenie Kolegium tak należy postrzegać treść i zakres udzielonych upoważnień, mimo pewnej konkretyzacji czynności nim objętych, dokonanej poprzez stwierdzenie udzielenia umocowania "...do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad związanych z działalnością Oddziału we W. zgodnie ze statusem i regulaminem organizacyjnym". Kolegium zwróciło uwagę – mając na względzie treść dokumentów, doręczonych na wezwanie i cel ich przedłożenia - że § 4 pkt 5 Regulaminu Organizacyjnego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W. stanowi, że "Do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych dotyczących działalności Oddziału wymagane jest współdziałanie dwóch upoważnionych osób". Kolegium wywiodło, iż prowadząc czynności postępowania wstępnego w omawianym zakresie uwzględniło zasadę, że podstawą dla określenia istoty i zakresu umocowania jest oświadczenie woli reprezentowanego. W tych warunkach oraz wobec okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, Kolegium uznało, że pełnomocnictwa złożone w sprawie nie zawierają- choćby poprzez odwołanie się do przepisu art. 33 kpa - upoważnienia do działania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Kolegium klauzule zawierające się w treści oświadczeń udzielających upoważnienia zarówno Dyrektorowi Oddziału we W., jak i jego zastępcom są skuteczne na gruncie prawa cywilnego i dla czynności o takim charakterze w zakresie tymi oświadczeniami oznaczonym. Dodatkowo Kolegium uznało za wskazane zwrócić uwagę organowi pierwszej instancji na potrzebę rozważenia, czy zaistniała sytuacja skutkuje wadliwością formalną podjętego orzeczenia, wymagającą jego weryfikacji we właściwym trybie. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. Skarb Państwa - Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie obejmuje umocowania do występowania w postępowaniu w sprawie o uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew, wniosła o jego uchylenie. Strona skarżąca wskazała, iż nie może się zgodzić się z poglądem przedstawionym przez SKO we W., iż przepis art. 18a ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do upoważnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wyłącznie do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej poprzez upoważnienie ich do podejmowania czynności postępowania administracyjnego, w tym czynności orzeczniczych. Zdaniem skarżącej przepis ten umożliwia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad upoważnienie pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności zaś do wydawania decyzji administracyjnych, oznacza to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników GDDKiA nie tylko w sprawach w których występuje jako organ orzekający władczo ale w każdym zakresie, który należy do jego kompetencji na podstawie przepisów. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż ustawa o drogach publicznych w art. 18 i 20 określa zakres działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy dróg krajowych i jednym z zadań należących do Generalnego Dyrektora jest pełnienie funkcji inwestora/ art. 20 pkt.3 ustawy/, z którą to funkcją wiąże się niekiedy, konieczność występowania w postępowaniu w sprawie o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium, iż pełnomocnictwo ogólne udzielone zastępcy dyrektora oddziału we W. nie obejmuje umocowania do występowania w postępowaniu w sprawie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, gdyż taka czynność stanowi przekroczenie czynności zwykłego zarządu. W ocenie skarżącej pełnomocnictwo ogólne jest pełnomocnictwem bez wyraźnego wskazania czynności, jakie ma dokonać pełnomocnik, mogą to jednak być tylko czynności zwykłego zarządu majątkiem, a występowanie z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w pasie drogowym na pewno nie można zaliczyć do czynności przekraczających zwykły zarząd. Zatem czynność taka – zdaniem skarżącej- nie wymagała odrębnego pełnomocnictwa (jak ma to miejsce np. w przypadku nabywania nieruchomości pod pas drogowy) poza udzielone pełnomocnictwo ogólne. Dodała, iż można również przyjąć, że umocowanie dla dyrektora /zastępcy/ Oddziału GDDKiA do występowania w postępowaniu w sprawie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wynika z samego faktu sprawowania przez niego funkcji dyrektora z którą to, wiąże się dokonywanie takich czynności. Zwróciła uwagę, że pkt 1.7.3 części B regulaminu organizacyjnego GDDKiA stanowi, iż do oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na obszarze jego działania należy w zakresie spraw prawnych przygotowywanie wniosków wystąpień i pism procesowych do sądów i organów administracji celem wszczęcia postępowania sądowego lub administracyjnego). Za zbędne skarżąca uważa udzielenie dyrektorom oddziałów GDDKiA odrębnego pełnomocnictwa do prowadzenia spraw oddziału w postępowaniach administracyjnych, bądź też odwoływanie się- w pełnomocnictwach ogólnych- do przepisu art. 33 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wywiodło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i w okolicznościach faktycznych istniejących w rozpatrywanej sprawie osoba wnosząca odwołanie nie była należycie umocowana do podjęcia tej czynności, należącej do sfery postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło, iż kompetencja pełnomocnika do działania w imieniu reprezentowanego powstaje poprzez udzielenie umocowania przez osobę kompetentną, a zatem ma charakter wtórny (np. System prawa cywilnego t.1. red. S. Grzybowski, wyd. 2, Wrocław 1985). Dodało, iż skuteczność działania zastępcy procesowego w każdym postępowaniu warunkuje jednak posiadanie umocowania do działania w cudzym imieniu oraz działanie w granicach tego umocowania. Stwierdziło, iż w postępowaniu administracyjnym, ze względu na brak normy odpowiadającej postanowieniom art. 91 kpc, umocowanie należy oceniać w znaczenie większym stopniu w kontekście woli mocodawcy. Kolegium zwróciło uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie w sposób niekwestionowany przyjmowany jest pogląd, iż w tym postępowaniu o zakresie umocowania decyduje w pierwszej kolejności wola mocodawcy (np. Z. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001). Zdaniem Kolegium oznacza to, że organ administracji publicznej powinien z urzędu brać pod uwagę rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem przepisu art. 33 § 4 kpa, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu lub pełnomocnik podejmuje czynności, do których nie jest umocowany (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000). Kierując się tymi regułami Kolegium oceniło, iż pełnomocnictwo udzielone w warunkach przepisu art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów art. 96 i art. 98 kc. i treść oświadczenia woli zawierająca się w tym umocowaniu nie pozwalają uznać, że uprawniają one do działania w postępowaniu administracyjnym, w tym korzystania ze środków zaskarżenia, zmierzających do weryfikacji orzeczenia administracyjnego. Kolegium stwierdziło, iż orzekając w sprawie miało również na względzie to, iż skutki działania pełnomocnika odnoszą się zawsze do reprezentowanego, a to wyklucza możliwość stosowania rozszerzającej interpretacji, czy domniemań do oświadczeń woli, poprzez które udziela się umocowania do podejmowania czynności procesowych w cudzym imieniu. Dodało, iż nie kwestionuje kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wynikających z przepisu art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, ani formalno-prawnych konsekwencji przyznania mu - jako zarządcy drogi - statusu inwestora, natomiast nie podziela stanowiska, iż przedstawione w sprawie pełnomocnictwo obejmuje również prawo do działania w zakresie i trybie właściwym dla przedmiotowej sprawy. W ocenie Kolegium nie można również zaakceptować poglądu, że Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z racji sprawowania tej funkcji jest równocześnie dzierżycielem wszelkich kompetencji wymaganych dla skutecznego działania w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, kiedy jednostka ta jest podmiotem prawa i obowiązków, o których się w tym postępowaniu orzeka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 u.p.s.a., zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Materialno - prawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art.134 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać należy, że przywołany przepis nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. I tak niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zasadnicza kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy J. O. - Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] (Nr [...]) zezwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na usunięcie czternastu sztuk drzew o wskazanych numerach inwentaryzacyjnych, zlokalizowanych wzdłuż południowej jezdni autostrady A-4, na terenie Gminy K., w obrębie wsi B. W. i B. P., ustalającej opłatę za usunięcie ośmiu sztuk drzew o wskazanych numerach inwentaryzacyjnych w wysokości [...] oraz orzekającej, że usunięcie sześciu sztuk drzew o wskazanych numerach inwentaryzacyjnych nie podlega opłacie. Zgodnie z art. 18 ust 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz.838 ze zm./, centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ ten realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w której w skład wchodzą oddziały w województwach (art. 18a powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści ust. 5 art. 18a ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Lektura akt sprawy wskazuje, że w dniu 29 marca 2002r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie ust. 6 art. 18a ustawy o drogach publicznych, wydał zarządzenie Nr 5 w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który to statut stanowił załącznik do tego zarządzenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 28 maja 2002 r. wydał Zarządzenie nr 61 w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie którego (§ 2 tego zarządzenia) Dyrektor Oddziału we W. Zarządzeniem Nr 5/2002 w dniu 25 czerwca 2002 r. wydał Regulamin Organizacyjny Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z którego wynika m.in., iż Dyrektor Oddziału podejmuje decyzje we wszystkich sprawach z zakresie działania Oddziału w granicach udzielonego mu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pełnomocnictwa (§ 3 pkt 3). Zgodnie z powyższym regulaminem Dyrektor Oddziału kieruje Oddziałem we W. przy pomocy Zastępców Dyrektora Oddziału (§ 3 pkt 2 zarządzenia Nr 5/2002), a do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych dotyczących działalności Oddziału wymagane jest współdziałanie dwóch upoważnionych osób, którymi są Dyrektor Oddziału, Zastępcy Dyrektora Oddziału oraz pełnomocnicy w granicach ich umocowania (§ 4 pkt 5 i 6 Zarządzenia). Z akt sprawy wynika, iż "pełnomocnictwem ogólnym" (sporządzonym z powołaniem się na art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 96 i 98 kodeksu cywilnego) z dnia 16 kwietnia 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustanowił B. P. Dyrektora Oddziału we W. "pełnomocnikiem upoważnionym do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad związanych z działalnością Oddziału we W. zgodnie ze statutem i regulaminem organizacyjnym." Z kolei pełnomocnictwem z dnia 25 kwietnia 2002 r. B. P. - Dyrektor Oddziału GDDKiA we W. udzielił swojemu Zastępcy – J. O. upoważnienia "do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad związanych z działalnością Oddziału we W. zgodnie ze statutem i regulaminem organizacyjnym". Wskazać należy, że kwestia "reprezentacji", rozumianej jako umocowanie do dokonania czynności przez określone podmioty wchodzące w skład struktury organizacyjnej danego organu administracji publicznej, jest szczególnie istotna w przypadku centralnego organu administracji publicznej (organu jednoosobowego) obejmującego swoim zakresem działania obszar całego kraju. Dekoncentracja wykonywania zadań i funkcji w przypadku takiego organu odbywa się zwykle na zasadach określonych w akcie powołującym do życia dany organ administracji i w wydanych na jego podstawie aktach wewnętrznych. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie zawsze upoważnienie organu administracji dla podmiotów podległych organizacyjnie musi przybierać formę specjalnego pisma. Może ono bowiem wynikać z regulaminu organizacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 1997 r., SA/Bk 781/96, niepubl.), a nawet uznaje się, że "zastępca" nie musi posiadać specjalnego upoważnienia, gdyż wynika ono bowiem z istoty zastępstwa (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95, niepubl.). Niewątpliwe zaś jest w niniejszej sprawie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. całą swoją uwagę skoncentrowało jedynie na ocenie czy przedłożone - na wezwanie z dnia 30 października 2002 r.- pełnomocnictwa udzielone J. O. są pełnomocnictwami procesowymi w rozumieniu art. 33 k.p.a. Następstwem tegoż było pominięcie przez organ odwoławczy rozważań dotyczących oceny czy J. O. będąc Zastępcą Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad mógł wywodzić swoje umocowanie do działania w niniejszej sprawie z innej podstawy niż tylko z pełnomocnictwa procesowego określonego w art. 33 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż samo Kolegium początkowo nie traktowało J. O. jako pełnomocnika, bowiem w w/w wezwaniu z dnia 30 października 2002 r. zażądało "przedłożenia dokumentu z którego wynikałoby upoważnienie Zastępcy Dyrektora Oddziału do samodzielnego działania w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". Podkreślić należy, że z treści art. 18a ustawy o drogach publicznych wynika, iż Oddziały stanowią immanentną część Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, tym samym rozpatrzenia przez Kolegium wymagała kwestia czy i na jakiej podstawie i w jakim zakresie organy tych Oddziałów (Dyrektor i jego Zastępcy) są umocowane do działania w imieniu GDDKiA, bowiem niespornym jest, iż celem utworzenia Oddziałów była realizacja zadań GDDKiA. Kolegium sugerując się treścią złożonych do akt "pełnomocnictw" w zasadzie całość argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczyła do kwestionowania uprawniania Zastępcy Dyrektora Oddziału do wywodzenia swojego umocowania do złożenia odwołania w imieniu GDDKiA z tych pełnomocnictw. I rzeczywiście w złożonych do akt pełnomocnictwach nie można odnaleźć takiego umocowania, bowiem zdaniem Sądu– ustawodawca wymaga legitymowanie się tego rodzaju pełnomocnictwami tylko w stosunku do czynności prawnych o doniosłym charakterze takich jak działanie w zakresie imperium administracyjnego reprezentowanego organu (wydawanie orzeczeń i zaświadczeń) czy składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych tego organu. Należałoby zatem zbadać czy uprawnienia o charakterze procesowym dla organów Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie wynikają z aktów wewnętrznych regulujących organizację tego centralnego organu administracji publicznej, mając na uwadze, iż czynność procesowa nie wywołuje skutków prawnych o takiej doniosłości jak przywołane wyżej czynności prawne, a tym samym ich dokonanie nie jest obwarowane tak rygorystycznymi warunkami formalnymi. Zastanowienia wymaga kwestia (przy założeniu, iż wymóg posiadania szczególnego upoważnienia dotyczy tylko dokonywania w/w czynności) czy stosując wnioskowanie "z większego w mniejsze" nie należałoby uznać, że uprawnienie do dokonywania czynności zwykłych (w zakresie, których mieści się m.in. wniesienie odwołania od decyzji) wynikających z normalnej działalności jednostki organizacyjnej centralnego organu administracji nie tylko nie wymaga otrzymania specjalnego upoważnienia centralnego organu administracji, ale zbędne jest nawet jakiegokolwiek odrębne upoważnienie, gdyż tego rodzaju uprawnienie mieści się z natury rzeczy w zakresie kompetencji danej jednostki organizacyjnej przyznanej jej przepisami wewnętrznymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno mieć na względzie nie tylko powyższe ustalenia, lecz także winno ocenić dopuszczalność wniesionego odwołania w oparciu o postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Oddziału we Wrocławiu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak i postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a w szczególności powołane w skardze postanowienia pkt. I.7.3 części B tegoż regulaminu. Wskazać przy tym również należy, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 786/99, LEX nr 78948), w którym stwierdzono, iż organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.) (...) Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) (...) Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 kpa (...). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Z tych to zatem względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 u.p.s.a. w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę..., orzekł jak w sentencji.