II SA/Wr 150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 15 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowo - biurowy oddala skargę Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Na wniosek G. P. Prezydent Miasta J.G. wydał decyzję Nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. M. [...], usytuowanego na terenie działki nr [...], AM- 58, obręb [...] [...] w J.G., na lokal usługowo-biurowy(usługi prawne). W osnowie decyzji zawarto szereg warunków realizacji planowanej inwestycji, w tym w pkt 4 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Według zawartych w nim ustaleń "Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi musi zapewnić, w szczególności ochronę interesów osób trzecich przed: a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby." W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. właściciel lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ul. M. nr [...] w J.G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzuca, że zaskarżona decyzja zapewnia tylko interes inwestora, natomiast całkowicie pomija ochronę interesów pozostałych właścicieli budynku przy ul. M. [...], tym samym narusza przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 54d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich. Odwołujący podnosi, że właściciele lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w trakcie postępowania nie wyrażali zgody za zmianę sposobu użytkowania lokalu nr 1, ponieważ swoje mieszkania wykupili w budynku mieszkalnym i na cele mieszkalne, a więc zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zmiana sposobu użytkowania jakiegokolwiek lokalu w budynku zmienia charakter budynku na mieszkalno-usługowy, pogarsza standard zamieszkiwania, zmienia charakter stosunków sąsiedzkich, zmienia wartość rynkową pozostałych mieszkań, rodzi dodatkowe uciążliwości, obniża bezpieczeństwo mieszkańców oraz zmienia koszty utrzymania budynku. Ochrona ta jest przewidziana w art. 140 i 144 k.c. Chroniąc swoje interesy, właściciele lokali nr 2 i 3 postulowali, aby organ wydający decyzję uwzględnił warunek, tj. oddzielenie korytarza na część prowadzącą do mieszkań na piętrze oraz do lokalu użytkowego. Żądanie to nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Według oceny odwołującego, jeżeli zachodzi słuszne przypuszczenie, że decyzja o warunkach zabudowy skutkuje obniżeniem wartości rynkowej pozostałych mieszkań w budynku, przeprowadzenie dowodu tej okoliczności leży po stronie organu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydana w nim decyzja wytycza jedynie ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach szczególnych. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut skarżącego co do naruszenia przepisu art.. 5 Prawa budowlanego, albowiem na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy , organ administracyjny nie jest uprawniony do stosowania tych przepisów i badania spełnienia przez inwestora przewidzianych tam wymogów. Organ podniósł, że wydanie warunków zabudowy stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, który nie stanowi jeszcze zezwolenia na przeprowadzenie budowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało (powołując się na wyrok Nasz 7.08.98 r. sygn. IV SA 1584/96), że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj pozwolenia na budowę, gdyż orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia ma budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a p w przypadku jego braku przepisami szczególnymi. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o jej zgodności planem miejscowym lub w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej. Bezprzedmiotowe zatem byłoby rozstrzyganie na tym etapie kwestii dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie wskazanym w odwołaniu. Wskazując na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten, zdaniem Kolegium, określa ogólną zasadę, że właściciel nieruchomości ma prawo swobodnego dysponowania swoją własnością, w szczególności w zakresie jej zagospodarowania. Co do zasady swoboda ta nie powinna być ograniczona. Granicę stanowią jedynie przepisy ustawy – jednakże w niniejszej sprawie żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza możliwości zmiany przeznaczenia dotychczasowego lokalu mieszkalnego na lokal usługowy. Nie ma też podstaw, aby z góry zakładać, iż sama formalna zmiana przeznaczenia funkcji lokalu spowoduje naruszenie praw właścicieli pozostałych lokali znajdujących się w budynku. Nie jest również zasadny zarzut, iż organ I instancji nieprawidłowo nie uwzględnił wniosku skarżącego, aby w decyzji zamieścić wymóg oddzielenia korytarza na część prowadzącą do lokalu użytkowego oraz do lokali położonych na piętrze. Kwestie dotyczące warunków technicznych planowanych zamierzeń budowlanych zostały określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 –Prawa budowlanego. Wszelkie zatem ustalenia dotyczące warunków technicznych powinny być dokonywane na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie warunków zabudowy byłoby naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Wniosek inwestora spełniał również wszystkie wymogi formalne określone dla wniosków o ustalenie warunków zabudowy ( art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania organ I instancji uzyskał wszelkie niezbędne w sprawie uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 tej ustawy. Również sama decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymogi wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2010 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi w całości podtrzymuje argumentację zawartą z odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podnosi, że obowiązek szeroko rozumianej ochrony własności wynika przede wszystkim z Konstytucji RP, a w szczególności z art. 32 ust. 1 zdanie drugie mówiącego o równym traktowaniu stron. W kwestii ochrony osób trzecich Kolegium niesłusznie, zdaniem skarżącego, powołało się na wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. ,sygn. akt IV SA 1584/96. Kolegium cytując ten wyrok przeoczyło fakt, że wyrok ten wydany został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która w odmienny sposób regulowała wzajemne stosunki między warunkami zabudowy a pozwoleniem na budowę niż obecna ustawa, a nadto wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym. Ochrona interesu osób trzecich przewidziana jest w art. 54 w zw. z art. 64 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych jasno wynika według skarżącego, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich powinny być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy, czyli w tym przypadku powinna zostać uwzględniona, zwłaszcza w interesie lokatorów, możliwość oddzielenia funkcji użytkowej od mieszkalnej budynku przy ul. M. [...] w J.G., a dopiero konkretny sposób jej realizacji byłby przedmiotem analizy w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W decyzji nr [...] Prezydenta J.G. z dnia 16 listopada 2009 r. ustalone zostały w sposób stereotypowy i ogólny wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Inwestor złożył wniosek o zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy w istniejącym już budynku mieszkalnym, czyli o zmianę użytkowania części obiektu budowlanego. Zmiana użytkowania lokalu skutkuje zmianami w warunkach zamieszkiwania pozostałych lokatorów, stąd też właściciele mieszkań posiadają słuszny interes prawny do zachowania swych dotychczasowych warunków zamieszkiwania. Organ administracyjny ma obowiązek rzetelnej i wnikliwej analizy konkretnego stanu faktycznego, a więc oprócz zastosowania wspólnych zasad analizy i ogólnych wymogów należy dokonać analizy specyficznej dla inwestycji. Kolegium nie zwróciło uwagi na to, że organ I instancji arbitralnie pominął analizę warunków zabudowy wnioskowanego lokalu mieszkalnego, do decyzji nie dołączył dokumentacji technicznej lokalu, na podstawie której można ocenić możliwość proponowanych rozwiązań, nie rozpatrywał warunków zabudowy dla konkretnego lokalu mieszkalnego, lecz analizował wyłącznie nieruchomości w promieniu 50 m od lokalu stosując kryteria takie jak dla oceny ładu przestrzennego, nowej zabudowy i ogólnych możliwości zabudowy usługowej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nietrafne jest także przytoczenie przez Kolegium przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ ma ono zastosowanie przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o pow. użytkowej przekraczającej 1000 m², podczas gdy budynek przy ul. M. [...] takich wymogów nie spełnia. W zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia do zarzutów i postulatów skarżącego. W tych okolicznościach, skarżący żąda zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu o możliwości oddzielenia funkcji użytkowych od funkcji mieszkalnych budynku przez wybudowanie osobnego wejścia do mieszkań i do lokalu użytkowego. Skarżący twierdzi, że takie rozwiązania są zastosowane we wszystkich sąsiednich budynkach, położonych w obszarze analizowanym, poprzez usytuowanie wejścia do lokali użytkowych w ścianie frontowej budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J.G. tylko dlatego, że uznało, iż wniosek zgłoszony przez skarżących może być rozpoznawany wyłącznie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż nie musi dojść do etapu pozwolenia na budowę. Inwestor może bowiem otrzymać dorozumianą zgodę na realizację inwestycji. Wówczas interes osób trzecich, jak twierdzi skarżący, nigdzie nie jest chroniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wskazało, że jeżeli inwestor nie będzie przewidywał w lokalu przeprowadzenia prac budowlanych dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, to będzie zobowiązany – stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego – do dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu właściwemu organowi, w którym to zgłoszeniu zobowiązany będzie określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W ramach postępowania zgłoszeniowego organ bada, czy planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich ( art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego). Z przytoczonego wyżej przepisu wynika zatem jasno, że kwestie podnoszone przez skarżącego w treści skargi, jak również uprzednio w treści odwołania badane są na etapie wywołanym zgłoszeniem realizacji inwestycji lub wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ochrona interesów osób trzecich może następować na etapie warunków zabudowy tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w dalszej części jako u.p.z.p., zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., określa : 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przepis ten oprócz określenia wymogów formalnych decyzji o warunkach zabudowy (treść decyzji), wskazuje ponadto na zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora, poprzez przedstawienie zasad i warunków dopuszczalnych planowanych przedsięwzięć. Przepis ten należy interpretować zgodnie z innymi uregulowaniami, które dopiero łącznie nadają decyzji o warunkach zabudowy określony charakter prawny, w szczególności należy zwrócić uwagę na przepis art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z..p.(nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi), jak również na art. 52 ( treść wniosku inwestora) powołanej ustawy. Celem omawianej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości. Jednakże punktem odniesienia dla działań organu prowadzącego postępowanie są wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego ( art. 6 k.p.a). Oznacza to, że organ nie może nałożyć w decyzji obowiązków nieprzewidzianych w przepisach prawa administracyjnego (art. 52 ust. 3). Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zamieszczenie w decyzji dodatkowych postanowień nie przewidzianych - na etapie warunków zabudowy - przez prawo (zobowiązanie inwestora do wykonania oddzielnego wejścia do lokalu usługowego) skutkuje wadliwością takiej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie domaga się, na co zwracał już uwagę w postępowaniu administracyjnym a obecnie w skardze do Sądu, zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu o możliwości oddzielenia funkcji użytkowych od funkcji mieszkalnych budynku przez wybudowanie osobnego wejścia do mieszkań i do lokalu użytkowego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt związania organu zakresem i treścią wniosku inwestora ( art. 52 ), bowiem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek zainteresowanego, nigdy zaś z urzędu. Dlatego też organ nie może interpretować wniosku inwestora zawężająco, ani tym bardziej rozszerzająco. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie określenia warunków zabudowy może być tylko i wyłącznie taka inwestycja, którą określił we wniosku inwestor. W rozpoznawanej sprawie inwestor G.P. wystąpił do Prezydenta Miasta J.G. o ustalenie warunków zabudowy w związku z planowaną inwestycją polegającą na "zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. M. nr [...] na działce [...] na lokal usługowo- biurowy – usługi prawne zlokalizowanej w J.G.." We wniosku wskazane zostało również to, że planowana inwestycja "nie zmienia wyglądu zewnętrznego budynku". Z powyższego wynika, że inwestycja zamyka się w obrębie dotychczasowego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność inwestora. Inwestor nie wnioskował o ustalenie warunków zabudowy co do części wspólnych budynku, w tym wykonania osobnego wejścia do istniejącego lokalu mieszkalnego ( planowanego na lokal użytkowy). Zatem organy nie mogły wyjść poza granice wniosku i orzekać w tym zakresie, jak tego żąda skarżący. Z istoty prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy ( art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa ( przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy innych działów prawa – przede wszystkim administracyjnego). Skarżący powołuje się na ochronę jaką gwarantują mu przepisy Kodeksu cywilnego zawarte, w szczególności w art. 140 i art. 144. Otóż wymienione we wskazanych przepisach zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa, jako wyznaczniki granic prawa własności nie mogą być nadużywane. Podkreślenia bowiem wymaga, że można się na nie powoływać, gdy wyznaczniki innych ustaw materialnego prawa administracyjnego (np. prawo budowlane, prawo wodne, prawo ochrony środowiska, prawo zagospodarowania przestrzennego) okażą się niewystarczające. Zaznaczyć także należy, że wyznaczniki granic ochrony własności zawarte w art. 140 i art. 144 k.c. posiadają zdecydowanie większe znaczenie w stosunkach cywilnoprawnych (prawo prywatne), niż w sferze prawa administracyjnego (prawo publiczne). W prawie cywilnym zawarta jest konstrukcja wyjściowa prawa własności, natomiast jego treść jest kształtowana przez cały system prawny, a w szczególności przez przepisy prawa administracyjnego. Prawidłowe zrozumienie tego zagadnienia wiąże się bezpośrednio z tzw. wolnością zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z akt sprawy wynika, że prawidłowo organy oceniły, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny. Badając prawidłowość wyznaczenia terenu analizowanego, stwierdzić należy, że ustalony on został zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.u. Nr 164, poz. 1588). Tak wyznaczony obszar był, zdaniem Sądu, wystarczający do przyprowadzenia w szczególności prawidłowej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia zawarte w osnowie decyzji organu I instancji (następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy) określone zostały w sposób wystarczający i niewadliwy celem realizacji przyszłej inwestycji. Nie ma racji skarżący, że ustalenia te określono w sposób stereotypowy. Na tym etapie powstępowania organ administracji nie może orzekać bowiem o warunkach technicznych przyszłej inwestycji, ani nawet ich badać, analizować i porównywać z istniejącą dokumentacją budynku, jak tego żąda skarżący w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez organ analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy-usługi prawnicze, wykazała spełnienie wszystkich niezbędnych omawianych warunków pozwalających na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym strona skarżąca nie wykazała ani w postępowaniu administracyjnym, ani też przed Sądem żadnych okoliczności świadczących, że nie zostały spełnione przesłanki ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących pogorszenia standardu zamieszkiwania, zmiany charakteru budynku z mieszkalnego na mieszkalno-usługowy, obniżenia wartości rynkowej pozostałych mieszkań, obniżenia bezpieczeństwa mieszkańców, zmiany kosztów utrzymania budynku, zmiany charakteru stosunków sąsiedzkich, wskazać należy, że nie mają one znaczenia dla mniejszej sprawy, albowiem nie dotyczą sfery publicznoprawnej objętej decyzją o warunkach zabudowy, lecz mają charakter cywilnoprawny regulowany ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i przepisami kodeksu cywilnego. Dodać przy tym należy, że do takich roszczeń (cywilnoprawnych) nie wystarczy samo stwierdzenie skarżącego o występujących uciążliwościach lub utracie wartości nieruchomości, ale należy wykazać, że szkody tego rodzaju wystąpiły w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Jednakże zagadnienia te leżą poza sferą badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem kontrola sądowoadministracyjna ( tylko w zakresie zgodności z prawem) rozstrzygnięć administracyjnych dotyczy niewątpliwie sfery publicznoprawnej. Podzielić należy również stanowisko organu odwoławczego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi ( przy braku planu) i dlatego ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych właśnie granicach. Powołana przez Kolegium teza wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 zachowuje swą aktualność również w obecnym stanie prawnym. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z dnia15 marca 2006 r., sygn. akt II OSKL 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich przewidzianej w prawie budowlanym. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem inwestycji inwestor musi, w zależności od charakteru inwestycji, albo uzyskać pozwolenie na budowę albo dokonać stosownego zgłoszenia. W obu przypadkach organ administracyjny bada, czy dana inwestycja w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (obszar 50 m wokół działki nr [...] AM-58) organ wykazał, że występują liczne nieruchomości o charakterze mieszkalno-usługowym, w tym klika nieruchomości o charakterze mieszkalno-usługowym i usługowo-mieszkalnym dostępne z tej samej drogi publicznej, przy której położony jest budynek przy ul. M. [...], co pozwala na stwierdzenie że dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji, gdyż funkcja zabudowy nie będzie naruszała funkcji obszaru analizowanego. Fakt ten ( istnienie zabudowy usługowo-mieszkalnej) został również przyznany przez skarżącego w złożonej skardze. Jak już wcześniej zauważone zostało, decyzja o warunkach zabudowy nie może ściśle określać parametrów przyszłej inwestycji, lecz określać ogólne warunki możliwości realizacji planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Odmowa wydania takiej decyzji ma miejsce tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji uznały, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej dla inwestora. Niezasadne są również zarzuty skarżącego, że naruszone zostało prawo własności skarżącego i pozostałych właścicieli lokali mieszkalnych. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy ( ust. 1). Oznacza to, że wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje obu instancji ( w oparciu o przepisy planowania przestrzennego a nie prawa budowlanego), nie mają żadnego wpływu na treść wykonywania prawa własności przez skarżącego do swojego lokalu mieszkalnego. Czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie przepisów prawa budowlanego, podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z powyższych względów należało uznać, że skarga jest bezzasadna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.