II SA/Wr 150/19

Dnia 21 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wody z rzeki [...] do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych oraz uzupełnienia strat na parowanie i przesiąki I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 1 ppkt 1; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...].01.2019 r. ([...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu reklamacji Nadleśnictwa [...] (dalej jako: "skarżący"), określił skarżącemu wysokość opłaty stałej za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. w kwocie 7 zł, w tym: 1) 2.47 za pobór wody z rzeki [...] do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych; 2) 4.25 zł za pobór wody z rzeki [...] do uzupełnienia strat na parowanie i przesiąki. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł reklamację od informacji rocznej z [...].03.2018 r. ustalającej wysokość opłaty stałej za 2018 r. w wyliczonej powyżej wysokości. Organ zaznaczył, że jest to już druga decyzja w sprawie, ponieważ wcześniejsza decyzja z [...].04.2018 r. została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 25.09.2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 496/18). Organ wyjaśnił, że celem wykonania wskazań zawartych w wyroku wezwano skarżącego do przedłożenia dowodów potwierdzających, że dokonywanie poboru wody do zbiorników następuje tylko i wyłącznie na potrzeby nawadniania gruntów. Skarżący jednak nie przedłożył żadnych dodatkowych dokumentów. Podtrzymał jedynie dotychczasowe stanowisko, że wpisanie w treści pozwolenia wodnoprawnego funkcji przeciwpożarowych nie wyklucza pozostałych funkcji. Ponadto zadania przeciwpożarowe realizowane są głównie, gdy zaistnieje potrzeba poboru ze zbiornika w wypadku pożaru (w roku 2018 taka sytuacja nie miała miejsca), natomiast pozostałe funkcje "leśne" spełniane są przez cały rok. Wobec zajętego przez stronę skarżącą stanowiska, organ stwierdził, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 270 ust. 2 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.), dalej jako "u.p.w.", przewidujący ustawowe zwolnienie od opłaty stałej w przypadku poboru wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W konsekwencji organ uznał, że zobligowany był do ponownego negatywnego rozpatrzenia reklamacji i wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za 2018 r. Określenia opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 3 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Opłata za pobór wód powierzchniowych do zalania zbiorników została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 31 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 854 m³/rok i wynoszącego po przeliczeniu 0.00002708 m³/s. Opłata za pobór wód powierzchniowych do uzupełnienia strat została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 183 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2927 m³/rok i wynoszącego po przeliczeniu 0.00009281 m³/s. W skardze na powyższą decyzję – zaskarżonej w części dotyczącej opłaty za pobór wody z rzeki [...] do napełniania zbiorników przeciwpożarowych w kwocie 2.47 zł - skarżący podmiot zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co dotyczy celów oraz funkcji jakim służą zbiorniki przeciwpożarowe strony skarżącej. Ponadto strona sformułowała zarzut polegający na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez bezzasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 273 ust. 6 i art. 271 ust. 3 u.p.w. oraz niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 270 ust. 2 u.p.w. Mając na uwadze powołane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej poboru wody z rzeki [...] do napełniania zbiorników przeciwpożarowych w kwocie 2.47 zł i przekazanie w tym zakresie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzeni od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca strona podkreśliła, że w motywach wyroku w sprawie II SA/Wr 496/18, Sąd wskazał, że z pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, iż czynność "napełniania" zbiorników miała charakter wielokrotny, dlatego należy przyjąć, że była to czynność jednorazowa. Organ w żaden sposób nie wykazał, że do napełniania zbiorników doszło w 2018 r., a to w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie zostało wydane kilkanaście lat wcześniej. Powyższe świadczy zdaniem Sądu o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ procedując w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego, nie analizując okoliczności wynikających z jego treści, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej strony, z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji nie wynika jednak, aby organ przeanalizował pozwolenie wodnoprawne, na które zwrócił uwagę Sąd. Organ nie odniósł się bowiem w żaden sposób do jego treści. Wskazał natomiast ponownie, że z treści dokumentów nie wynika, że pobór wód dla potrzeb zbiornika następował do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Nie zostało przy tym wyjaśnione, na jakiej podstawie organ doszedł to takich wniosków. Podkreślono, że funkcje przeciwpożarowe realizowane są głównie, gdy zaistnieje potrzeba poboru ze zbiornika w wypadku pożaru, a taka sytuacja nie miała miejsca w 2018r., natomiast pozostałe funkcje leśne były spełnianie przez cały rok. Powyższe okoliczności zostały zupełnie pominięte przez organ. Odnosząc się do argumentu, że strona skarżąca nie przedłożyła dodatkowych dokumentów - celem wykazania przestanek dokonywania poboru wody tylko i wyłącznie na potrzeby nawadniania gruntów, wskazano, że z dokumentów, którymi dysponuje organ jasno wynika, że taki cel faktycznie jest realizowany. Organ powołał również art. 403 u.p.w., pomijając przy tym okoliczność, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego organ nadal nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Sądu, tak aby jednoznacznie ustalić do jakich celów służą zbiorniki przeciwpożarowe strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. Kontrolując legalność decyzji Sąd musiał przede wszystkim uwzględnić, że sprawa była już przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez tutejszy Sąd, w wyniku której uchylono poprzednią decyzję organu w części określającej opłatę stała za pobór wody z rzeki [...] do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych, w pozostałej części oddalając skargę (prawomocny wyrok z 25.09.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 496/18). Zgodnie z art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a." – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. W tym zakresie z dużą dozą pewności można stwierdzić, że będące w sporze strony nie przeczytały z należytym zrozumieniem uzasadnienia do wyroku wydanego w sprawie II SA/Wr 496/18. Z tego też powodu koniecznym staje się przytoczenie obszernych jego fragmentów. Należy więc podkreślić, że Sąd jednoznacznie wskazał, że organ ustalając wysokości opłaty za pobór wód powierzchniowych powinien uwzględnić rzeczywisty pobór wody, a więc korzystanie z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie. Organ nie powinien abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres na jaki udzielono zezwolenie. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. Sąd jednoznacznie stwierdził, że w przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 u.p.w. nie ziszcza się. W kontekście tego stanowiska, zastrzeżenia Sądu wzbudziła zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r za pobór wody z rzeki [...] do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych. Wskazano, że z treści pozwolenia wodnoprawnego z [...].12.2004 r. nie wynika bowiem aby czynność "napełnienia" zbiorników miała charakter wielokrotny. Sąd zatem uznał za zasadne przyjęcie, że była to czynność jednorazowa. Organ natomiast w żaden sposób nie wykazał, że do napełnienia zbiorników doszło w 2018r. w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie wydane zostało kilkanaście lat wcześniej. Tym samym ustalenie opłaty stałej w 2018r. za pobór wód dla "napełnienia" zbiorników przeciwpożarowych – czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2004 r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W ponownie prowadzonym postępowaniu powinnością organu administracyjnego było jedynie ustalić, czy w roku 2018 doszło do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych z rzeki [...]. Jeżeli taka sytuacja nie miała miejsca, wówczas należało przyjąć, że była to czynność jednorazowa, która mogła zaistnieć wiele lat wcześniej, chociażby w chwili zakończenia budowy zbiorników, i w konsekwencji należało uznać brak korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód. Tymczasem analiza przedłożonych akt administracyjnych oraz motywów kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ tej kwestii nie rozważał. Z niewiadomych Sądowi powodów, ograniczając się do wezwania z [...].12.2018 r., organ zobowiązał stronę skarżącą do przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania wykorzystywania zbiornika, a co za tym idzie dokonywania poboru wody do tego zbiornika, tylko i wyłącznie na potrzeby nawadniania gruntów. Takie jednak wykonanie wskazań wynikających z prawomocnego wyroku II SA/Wr 496/18, pozostaje w oczywistej sprzeczność z jego treścią. Sąd odnosząc się bowiem do zarzutów skargi podważających zasadność obciążania strony skarżącej opłatą stałą stwierdził, że z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika aby pobór wód odbywał się dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, w tym przedłożonych przez skarżącego, przesądzono wówczas brak spełnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie w sprawie zwolnienia z art. 270 ust. 2 u.p.w. Lektura przywołanego fragmentu uzasadniania jednoznacznie wskazuje, że Sąd kwestię sposobu wykorzystania zbiornika rozstrzygnął i w tym zakresie uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. W ponownie prowadzonym postępowaniu nie było zatem potrzeby w tym zakresie prowadzić jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Wyrokiem w sprawie II SA/Wr 496/18 została uchylona decyzja jedynie w części określającej opłatę stałą za pobór wody do napełniania zbiornika, a w pozostałej części Sąd skargę oddalił. Reasumując dotychczasowe rozważania należy podkreślić, że obowiązkiem organu było jedynie wyjaśnić zasadność obciążenia strony skarżącej opłatą stałą za pobór wody z rzeki [...] do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych. Organ zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych w tym zakresie. Jednocześnie może wydawać się swoistą oczywistością w kontekście treści art. 7 i art. 77 k.p.a. stwierdzenie o tym, że to organ administracyjny ma obowiązek z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie przez uwzględnienie w procesie wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy, natomiast na stronie spoczywa co najmniej obowiązek informacyjny w stosunku do organu administracyjnego co do okoliczności istotnych w sprawie oraz obowiązek złożenia odpowiedniego środka dowodowego, jeżeli strona jest jego wyłącznym dysponentem. Przypomnienie powyższej reguły prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym stało się konieczne w sprawie biorąc pod uwagę nieuprawnione twierdzenia organu o specyfice prowadzonego postępowania, która miałaby oznaczać brak stosowania przez organ administrujący przepisów art. 7, art 7, art. 7a, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy temu organowi, że błędnym jest twierdzenie, że konsekwencją specyficznego charakteru prawnego postępowania reklamacyjnego jest to, że nabiera ono cech typowego postępowania administracyjnego dopiero w momencie wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 273 ust. 6 u.p.w. w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Z powyższego wynika zatem, że złożenie reklamacji, której organ nie zamierza uwzględnić, uruchamia postępowanie administracyjne podlegające regułom k.p.a. Takie postępowanie prowadzone jest już w momencie złożenia reklamacji. Powinno być ono zatem poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni zatem ponownie wskazania wyroku tutejszego Sądu z 25.09.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 496/18, stosując przy tym reguły procesowe wynikające z przepisów k.p.a. Dlatego i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzje w pkt 1 ppkt 1. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.