II SA/Wr 1506/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołując w podstawie prawnej przepis art. 104 w związku z art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. D. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uprzednio wstrzymanych ze względu na samowolne przystąpienie do robót remontowych obiektów budowlanych położonych na działkach nr [...] i [...]w K. przy ul. A. M. [...], a następnie doprowadzonych do stanu zgodnego w prawem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że M. D. zamieszkująca lokal mieszkalny po zmarłej matce A. K., usytuowany w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. Z. K. [...] zwróciła się poprzez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, motywując swoje żądanie nieuwzględnieniem jej osoby w postępowaniu jako strony. Wnioskodawczyni wezwana pismem powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r. do wykazania uzasadnionego interesu prawnego czy faktycznego, który mógł zostać naruszony podjętym rozstrzygnięciem, w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...]r. nie przedstawiła żadnych dowodów jednoznacznie potwierdzających jej status strony w rozumienie art. 28 kpa. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający podał, że budynek mieszkalny, w którym znajduje się lokal mieszkalny zamieszkiwany przez zainteresowaną, stoi na działce nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością zabudowaną położoną na posesji przy ul. A. M. [...] w K., objętą postępowaniem. Między tym działkami biegnie droga konieczna stanowiąca własność gminy miejskiej, rozgraniczająca przedmiotowe nieruchomości, przez co nie może być mowy o naruszeniu przepisu art. 5 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane /ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich/. Organ wskazał też, że status strony musi mieć oparcie w prawie materialnym, czyli wynikać z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości sąsiedniej. Takiej zależności wnioskodawczyni nie udało się wykazać. Organ orzekający stwierdził też w zakończeniu uzasadnienia, że nie naruszono ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem M. D. w żadnym stadium postępowania nie mogła być uznana za stronę, gdyż jej interes prawny lub obowiązek nie mógł dotyczyć tego postępowania. Ze stwierdzeniami zawartymi w opisanej powyżej decyzji nie zgodziła się M. D., zaskarżając ją odwołaniem /oznaczonym nieprawidłowo jako zażalenie/ skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W . W uzasadnieniu odwołania podała, że uważa argumenty przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji za nietrafione i nieprawdziwe, służące opóźnieniu sprawy nieprawidłowości na budowie przy ul. A. M. [...] w K., być może w celu uniknięcia kary za zalegalizowanie niezgodnej z prawem budowy. Wyjaśniła też, że jej zmarła matka, której jest spadkobierczynią i po której przejęła prawa majątkowe była uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spornej inwestycji przez organy obu instancji. Stwierdziła w związku z tym, że niedopuszczalne jest by na początku sprawy administracyjnej uznawane były prawa do bycia stroną w sprawie, a później na innym etapie tej sprawy prawa te były odbierane. W odwołaniu M. D. wskazała również, że jej status prawny jako strony wynika z nielegalnego – w jej przekonaniu rozpoczęcia i realizowania budowy oraz z jej uciążliwości, wynikającej z tego, że jest ona prowadzona w odległości 3 metrów od miejsca zamieszkania jej i rodziny. Ponadto zarzuciła, że przeprowadzony wcześniej podział geodezyjny działek był nieprawidłowy, bowiem działkę, na której stoi budynek, przez nią zamieszkały wytyczono po obrysie budynku, bez drogi dojazdowej do działki i sprawa tego podziału jest ponownie rozpatrywana w urzędzie miasta. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest jednym z trybów prowadzących do wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Do skutecznego wdrożenia procedury wznowienia postępowania niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawcę lub stwierdzenie przez organ przesłanek przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, pozwalających na uruchomienie tej procedury. Organ orzekający podzielił stanowisko i ocenę organu pierwszej instancji, stwierdzającego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania i nie dopatrzył się żadnych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że najczęstszą przyczyną wznowienia postępowania jest fakt nieuczestniczenia przez stronę /bez własnej winy/ w postępowaniu, co wynika z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na tym właśnie przepisie swoje racje opiera wnioskodawczyni, ale stan faktyczny sprawy nie wskazuje na istnienie powodów do wznowienia postępowania. Organ stwierdził też, że wnioskodawczyni jest następcą prawnym A. K., ale skoro Pani K. nie była stroną postępowania, co wykazało postępowanie związane z ujawnieniem informacji związanych z przedmiotową inwestycją, to nie może nią być jej następca prawny. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała M. D. wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W skardze zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i wszczęcie w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego oraz o wyjaśnienie zarzutów przedstawionych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazała, że skarga dotyczy prowadzenia niezgodnie – jej zdaniem – z prawem robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. A. M. w K . W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że od około dwóch lat stara się zwrócić uwagę nadzorowi budowlanemu na niezgodne z prawem realizowanie robót przez inwestora B. S. przy ul. A. M. [...] w K . W pozostałej części uzasadnienia skargi wyartykułowane zostały zarzuty tożsame w swej istocie ze sformułowanymi poprzednio w odwołaniu ale z poszerzoną argumentacją. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie w całości i odwołał się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały już wcześniej wyjaśnione i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następując okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Zważyć bowiem należy, że zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy wznowienia postępowania w opisanej wcześniej sprawie. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały zatem z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym /zwykłym/ dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 1998; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996/. Podanie /wniosek/ o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/ właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku wprost lub pośrednio /np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50/. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika w sposób jednoznaczny, że organy orzekające dokonały oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Argumentacja organów orzekających koncentruje się wyłącznie na elementach pojęcia strony postępowania administracyjnego zawartego w art. 28 kpa i braku możliwości przyznania wnioskodawczyni takiego statusu przy jednoczesnym autorytatywnym stwierdzeniu braku naruszenia jej interesu prawnego /lub faktycznego/ przez zrealizowaną inwestycję. Zważyć natomiast należy co stanowczo jest podkreślane w doktrynie i orzecznictwie, że w przypadku przyjęcia jako podstawy wznowienia postępowania okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestie z tym związane musza być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wnowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią /lub jej poprzednika prawnego/ w prowadzonym w sprawie postępowaniu orzekającym. Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony zapewnionych w art. 10 § 1 kpa ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej przyznania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania, wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie. Ponadto w rozpoznawanej sprawie istotne jest, że podstawą dla podjętych przez organy administracji publicznej czynności procesowych było pismo M. D. z dnia [...]r. oznaczone jako skarga, i skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie kolejno przykazywane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . W piśmie tym M. D. zwróciła się z prośbą m.in. o "jak najszybsze działania w sprawie budowy j.w., tzn. proszę o unieważnienie decyzji – zezwolenia [...] z [...]r., ponieważ WINB tego nie uczyni." W tym sformułowaniu i w pozostałej treści podania brak jest wyraźnego wskazania, że intencją wnioskodawczyni było zainicjowanie postępowania wznowieniowego. Podanie nie zawiera w żadnej ze swoich sekwencji odwołania się do któregokolwiek z przepisów art. 145-153 kpa, a argumentów w nim przedstawionych nie można – zdaniem Sądu – tak jednoznacznie odczytywać. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przyjęta została poprzez treść art. 63 § 1-3 kpa w odniesieniu do formy i treści podania zasada ograniczonego formalizmu, ale to nie eliminuje konkretnych powinności organu, który ma podjąć czynności procesowe /nawet tylko wstępne/, wymagane przez ustawodawcę wprost albo w sposób pośredni. Do obowiązków właściwego organu administracji publicznej należy przede wszystkim ocena prawidłowości wniesionego podania, warunkująca możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią wnoszonego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47/. Prawo do określenia charakteru podania – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski op. cit., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92 KPA z orzecznictwem/. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchybiły wskazanym wcześniej powinnościom i naruszyły jednocześnie obowiązek ustawowy określony w art. 9 kpa. Treść podania M. D. z dnia [...]r. nie upoważniała w sposób jednoznaczny do kwalifikowania go jako wniosku o wznowienie postępowania. Uznać zatem należy, że organy orzekające w sprawie – w tym wojewódzki organ nadzoru budowlanego poprzez sugestię zawartą w piśmie z dnia [...]r. przekazującym skargę – dokonały samodzielnej oceny charakteru prawnego podania M. D. z dnia [...]r., uniemożliwiając jej tym samym wyartykułowanie rzeczywistego żądania i wyjaśnienie rzeczywistej woli. Rozpoznając sprawę ponownie organ właściwy powinien przede wszystkim wezwać M. D. do określenia charakteru formalnoprawnego podania skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z jednoczesnym podjęciem czynności w trybie art. 9 kpa i stosownie do uzyskanego oświadczenia podjąć czynności procesowe. Niezależnie od powyższego Sąd – mając na względzie, prowadzone przez organy orzekające w sprawie, rozważania dotyczące następstwa prawnego M. D. – uznał za właściwe zwrócić uwagę, że jedynym dokumentem mogącym w postępowaniu potwierdzić następstwo prawne określonego podmiotu, wynikające z dziedziczenia jest postanowienie stwierdzające nabycie spadku, posiadające walor prawomocności. W okolicznościach przedstawionych wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.