II SA/Wr 1523/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusza Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego oddala skargę Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...]na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 k ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. Nr 58 poz.516 z 2003r.) po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...]orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że decyzją administracyjną Starosty Powiatu W. odmówiono E. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji tej zainteresowana złożyła odwołanie i wniosła o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie zarzuciła organowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawnych zarówno ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i Karty Nauczyciela. W toku postępowania odwoławczego na podstawie akt sprawy ustalono, że E. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...]r. Jednocześnie złożyła wniosek do Starosty Powiatu W. o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. E. K. w dniu rejestracji udokumentowała ogólny okres uprawniający do emerytury w wysokości [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...]r. odmówił E. K. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu swojej odmownej decyzji Starosta Powiatu W. odniósł się do sposobu rozwiązania stosunku pracy przez zainteresowaną. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z dniem [...] r. z powodu zmian organizacyjnych - likwidacja Zespołu Szkół nr. [...] we W. przy Placu F. nr [...] (art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela), przy czym E. K. w okresie od [...]r. do [...]r. pozostawała w stanie nieczynnym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na art. 20 ust 2 pkt 6 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym stosunek pracy nauczyciela przeniesionego w stan nieczynny wygasa z mocy prawa z upływem 6-miesięcznego okresu pozostawania w stanie nieczynnym. W związku z tym, że wygaśnięcie stosunku pracy z upływem 6-miesięcznego okresu pozostawania w stanie nieczynnym nie stanowi rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy uznano, że zainteresowana nie spełnia jednego z warunków niezbędnych do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. Zgodnie bowiem z art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, w przypadku kobiety ukończyła 50 lat oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet. Wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Organ odwoławczy podziela pogląd organu I instancji odnośnie braku możliwości uznania wygaśnięcia stosunku pracy z upływem 6-miesięcznego okresu pozostawania w stanie nieczynnym jako rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Ponadto gdyby jako datę rozwiązania stosunku pracy przyjąć dzień [...]r, E. K. nie miałaby 30 lat uprawniających do emerytur, a więc nie spełniałaby oczywistego warunku prawnego wynikającego z art.37k ust.1 pkt.2 ustawy. Dopiero wniosek o stan nieczynny umożliwił uzupełnienie okresu uprawniającego do emerytury / łącznie [...] lat [...] miesięcy i [...] dni/. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy należy uznać, że E. K. nie spełniając jednego z warunków wymienionych w art. 37 k ust 1 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy nie posiada uprawnień do przyznania świadczenia przedemerytalnego. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego E. K. zarzuciła Wojewodzie D. błędy w interpretacji prawa. Obydwa organy w tak skomplikowanym przypadku zastosowały jedynie reguły wykładni językowej, które nie mogą doprowadzić do wyjaśnienia całości okoliczności tej sprawy. Nie uwzględniono w tym przypadku celu jakiemu mają służyć zapisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu czyli ochrony osób tracących pracę w przepadku gdy zakład pracy ulega reorganizacji lub likwidacji a były pracownik jest w takim wieku, że znalezienie nowej pracy jest niemożliwe. Pojawiające się w obu decyzjach stwierdzenie, że skarżący nie może starać się o świadczenie, ponieważ skorzystał z możliwości przeniesienia zgodnie z art. 20 ust 1 Karty Nauczyciela w stan nieczynny jest również naruszeniem prawa. Oba rodzaje świadczeń tj. wynikające pozostawania w stanie nieczynnym w związku z art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela i zasiłek przedemerytalny są niezależnymi od siebie świadczeniami, przysługującymi w razie spełnienia odmiennego typu warunków i brak jest przepisów przewidujących zaliczenie jednego świadczenia na poczet drugiego. Jeżeli pracownik spełnia warunki do uzyskania dwóch różnych świadczeń, to nabywa do nich prawo chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie szeregu przepisów proceduralnych przy wydawaniu obydwu decyzji a w szczególności art. 8 , art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji Wojewody Dolnośląskiego zabrakło odniesienia się do drugiego zarzutu skarżącej, który mógł być istotny dla sposobu załatwienia sprawy a to narusza w sposób rażący art. 8 k.p.a., który powinien być dla każdego organu administracji normą obowiązującą. Zgodnie z art. 9 i 10 k.p.a. każda strona musi być informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na przebieg postępowania oraz musi mieć możliwość czynnego udziału w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Skarżąca nie była informowana o tym, co dzieje się w jej sprawie od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego do doręczania decyzji przez organ I instancji. Zabrakło również informacji na temat możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do materiałów zgromadzonych w sprawie przed wydaniem decyzji. Od dnia złożenia odwołania, czyli od [...]r. do otrzymania decyzji organu II instancji czyli do [...]r. obydwa organy milczały. Skarżąca nie została poinformowana o tym, że Starosta przesłał odwołanie do organu II instancji. Wojewoda także nie informował skarżącej o tym, że jej sprawa nie zostanie załatwiona w ciągu ustawowego terminu tj. miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Również organ nie wysłał informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997r., nr 56, poz. 357 ze zm.) a także art. 2 ust. 1 pkt 20 "a" ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. nr 58, poz. 514 ze zm.) w wersji obowiązującej w dniu wydawania decyzji ostatecznej w sprawie. W myśl art. 20 ust. 1 i 6 Karty Nauczyciela, Dyrektor szkoły w razie: 1) całkowitej likwidacji szkoły rozwiązuje z nauczycielem stosunek pracy, 2) częściowej likwidacji szkoły albo w razie zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnianie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć rozwiązuje z nim stosunek pracy lub, na wniosek nauczyciela, przenosi go w stan nieczynny. Nauczyciel zatrudniony na podstawie mianowania może wyrazić zgodę na ograniczenie zatrudnienia w trybie określonym w art. 22 ust. 2. Nauczyciel przeniesiony w stan nieczynny zachowuje prawo do wynagrodzenia zasadniczego oraz innych świadczeń pracowniczych do czasu rozwiązania stosunku pracy. Stosunek pracy nauczyciela wygasa z mocy prawa z upływem sześciomiesięcznego okresu pozostawania w stanie nieczynnym. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 20"a" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ilekroć w ustawie jest mowa o "przyczynach dotyczących zakładu pracy" - oznacza to rozwiązanie stosunku pracy (stosunku służbowego) z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, a także wygaśnięcie stosunku pracy (stosunku służbowego) z powodu śmierci pracodawcy lub gdy przepisy ustawy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i nie zaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy. W przedmiotowej sprawie skarżąca, w związku ze zmianami organizacyjnymi mającymi miejsce w dotychczas zatrudniającej ją szkole "w dniach od [...]r. do [...]r. pozostawała w stanie nieczynnym. Z upływem sześciomiesięcznego okresu pozostawania w stanie nieczynnym stosunek pracy E. K. wygasł. W związku z tym powstaje problem, czy następujące w podanych okolicznościach wygaśnięcie stosunku pracy stanowi, jak twierdzi skarżąca, ustanie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w rozumieniu przyjętym w art. 2 ust. 1 pkt 20"a" ustawy o zatrudnieniu. W kwestii powyższej wypowiedział się Sąd Najwyższy, który rozważając zagadnienie podmiotowego i przedmiotowego zakresu ustawy z 28 grudnia 1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy... (Dz. U. z 1990r., nr 4, poz. 19 ze zm.) i art. 20 Karty Nauczyciela stwierdził m.in. że ustawa z 1989r. o "zwolnieniach grupowych" obejmuje zakresem regulacji pracowników zatrudnionych na innej niż mianowanie podstawie, z którymi pracodawca rozwiązał stosunek pracy z przyczyn określonych w art. 1 (ekonomicznych, organizacyjnych, technologicznych, produkcyjnych lub z powodu likwidacji zakładu albo ogłoszenia jego upadłości) w ramach zwolnień grupowych bądź indywidualnych. Zasadniczo dotyczy pracodawców strefy gospodarczej. Karta Nauczyciela reguluje postępowanie dyrektora w przypadkach likwidacji szkoły (całkowitej lub częściowej), zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów lub zmian planu nauczania. Należy w tej sytuacji przyjąć, że sposób dokonywania koniecznego zmniejszenia w szkole stanu zatrudnienia z przyczyn organizacyjnych (dotyczących swoistego pracodawcy jakim jest szkoła) unormowany jest art. 20 Karty w sposób zupełny. Analizując charakter przeniesienia nauczyciela w stan nieczynny Sąd Najwyższy stwierdził, że przeniesienie w stan nieczynny prowadzi do ustania stosunku pracy wskutek jego wygaśnięcia. Jest to ustawowy skutek upływu czasu, a nie rozwiązującej stosunek pracy czynności pracodawcy (dyrektora szkoły), (wyrok SN z 4.04.2002r., IPKN 214/01, OSNiPUSiSP 2004, nr 6, poz. 95). Ze względu na przedstawione stanowisko Sądu Najwyższego, które niniejszy skład orzekający podziela, trudno także zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 2 ust. 1 pkt 20"a" ustawy o zatrudnieniu..., w części uznającej "przyczyny dotyczące zakładu pracy" sytuację, gdy przepisy ustawy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i niezaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy. Skarżąca uważa, że u podstaw ustania stosunku pracy leżała pierwotna przyczyna w postaci zmian organizacyjnych związanych z przejściem zatrudniającej ją szkoły na nowego pracodawcę. Z argumentacją tą trudno się zgodzić. Przepis art. 20 Karty Nauczyciela stanowi, że w wypadku ziszczenia się przewidzianych w nim zmian organizacyjnych uniemożliwiających dalsze zatrudnienie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć dyrektor szkoły rozwiązuje z nauczycielem stosunek pracy lub na wniosek nauczyciela - przenosi go w stan nieczynny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wybór należy do nauczyciela, tzn., że wniosek nauczyciela o przeniesienie go w stanie nieczynny wiąże dyrektora szkoły, uniemożliwiając rozwiązanie z tym nauczycielem stosunku pracy z przyczyn organizacyjnych. Stan nieczynny to instytucja polegająca na czasowym pozbawieniu zatrudnionego możności czynnego funkcjonowania w wykonywanym zawodzie połączona z jego gotowością do ponownego podjęcia zatrudnienia na wezwanie przełożonego. W wyniku wniosku nauczyciela przeniesienie w stan nieczynny, prowadzi do zawieszenia pracowniczego obowiązku świadczenia pracy, ale nie pozbawia go prawa do wynagrodzenia i innych świadczeń pracowniczych do czasu ustania stosunku pracy. Oznacza to, w tym czasie stosunek pracy nadal trwa, tyle że na zmienionych warunkach, a nauczyciel nie przestaje być pracownikiem. Zatem przeniesienie w stan nieczynny i rozwiązanie stosunku pracy nie są działaniami tożsamymi rodzajowo. Pierwsza sytuacja mimo zmian organizacyjnych w szkole nie niweczy zatrudnienia lecz prowadzi do kontynuowania stosunku pracy na zmienionych warunkach, druga sytuacja skierowana jest bezpośrednio na ustanie zatrudnienia. Tylko rozwiązanie stosunku pracy w analizowanej sytuacji może być traktowane jako ustanie stosunku pracy "z przyczyn dotyczących zakładu pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 20"a" ustawy o zatrudnieniu. Przeniesienie w stan nieczynny prowadzi do ustania stosunku pracy wskutek jego wygaśnięcia. Jest to ustawowy skutek upływu czasu, a nie skutek niezaproponowania nowych warunków pracy i płacy przez pracodawcę powstałego w wyniku połączenia szkół. Każdy nauczyciel w sytuacjach przewidzianych w art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela ma możliwość wyboru między rozwiązaniem stosunku pracy a przeniesieniem w stan nieczynny. Właśnie pracownikowi ustawodawca pozostawił decyzję w tym przedmiocie, a wybór wiąże się z określonymi konsekwencjami. Wybór stanu nieczynnego gwarantuje czasowe kontynuowanie zatrudnienia, zachowanie statusu pracowniczego, pierwszeństwo przywrócenia do pracy lecz wiąże się z przyjęciem uznania, że wygaśnięcie stosunku z pracy nastąpiło wskutek upływu okresu stanu nieczynnego, a nie wskutek zmian organizacyjnych. Wybór rozwiązania stosunku pracy, nie gwarantując uprawnień związanych ze stanem nieczynnym, pozwala jednak na uznanie, iż ustanie tego stosunku nastąpiło "z przyczyn dotyczących zakładu pracy" w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 20"a" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wybór jednej ze wskazanych sytuacji powoduje, że wybierający ponosi skutki podjętej decyzji. Na rozstrzygnięcie w sprawie nie może wpływać fakt, że z dniem 31 sierpnia 2004r. weszła w życie nowelizacja Karty Nauczyciela poprzez dodanie do art. 20 ustępu 5"c" stanowiącego, że wygaśnięcie stosunku pracy z upływem okresu pozostawania w stanie nieczynnym powoduje dla nauczyciela skutki, jakie przepisy prawa wiążą z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w zakresie świadczeń przedemerytalnych. Sąd ocenia prawidłowość decyzji ostatecznej według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydawania ([...]r.). W tym czasie przepis ust. 5"c" nie obowiązywał, przy czym ustawa nowelizacyjna z dnia 15 lipca 2004r. wprowadzająca tę regulację nie zawiera normy pozwalającej na stosowanie tego przepisu z mocą wsteczną, tzn. pozwalającej oceniać na jej podstawie również stosunki prawne, które powstały przed jej wejściem w życie. Na marginesie tylko należy zauważyć, że wprowadzona z dniem 31 sierpnia 2004r. regulacja nadal nie stwarza podstaw do traktowania wygaśnięcia stosunku pracy z powodu upływu okresu stanu nieczynnego jako ustania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy "w ogóle" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 20"a" ustawy o zatrudnieniu", lecz jedynie w zakresie świadczenia przedemerytalnego. Ponadto dowodnie wskazuje, że przed tą datą brak było podstaw prawnych do łączenia dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego wygaśnięcia stosunku pracy z powodu upływu okresu pozostawania w stanie nieczynnym z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Wpływu na wynik rozstrzygnięcia nie miały podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organ art. 8, 9 i 10 k.p.a. Czysto interpretacyjny charakter sprawy wymagającej raczej wykładni i analizy przepisu prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia determinował przebieg postępowania w tej sprawie. Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji, mogła również podejmować lub proponować podjęcie wskazanych przez siebie czynności procesowych, a także przeglądać akta sprawy. W związku z interpretacyjnym charakterem sprawy trudno również zarzucić organowi naruszenie obowiązku informacyjnego dotyczącego jej przebiegu (o wyniku skarżąca została poinformowana poprzez treść doręczonej decyzji), a także naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca mogła w nieskrępowany sposób wypowiedzieć się w tej kwestii w postępowaniu odwoławczym, mogła również w trakcie postępowania żądać przeprowadzenia określonych przez siebie dowodów. Naruszenie ustawowego terminu załatwienia sprawy mogło skutkować złożeniem przez stronę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, jednak w aktach sprawy brak dowodu by skorzystała ona z tego uprawnienia. Skarżąca mogła również żądać pociągnięcia do odpowiedzialności pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jednakże niezałatwienie sprawy w terminie nie wpływało na jej wynik. Co do zarzutu niedoinformowania strony o przesłaniu odwołania organowi drugiej instancji, to art. 133 kpa stanowi o obowiązku organu pierwszoinstancyjnego przesłania odwołania organowi II instancji w terminie 7 dni od otrzymania odwołania. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że termin ten został przekroczony, jednakże ten fakt, aczkolwiek naruszający reguły terminowości postępowania, również nie wpływał na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.