II SA/Wr 153/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant apl. radc. Bartosz Kosmala, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej W.S. za zniszczenie terenu zieleni miejskiej oddala skargę Pismem z dnia 20.02.2006r. skarżący zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o wymierzenie W. S. administracyjnej kary pieniężnej, za zniszczenie terenu zieleni miejskiej (skweru) usytuowanego na działce nr [...]i [...]stanowiącej własność Gminy J., powołując się na podstawę prawną z art. 63 Konstytucji RP oraz art. 90 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i zamiar przeciwdziałania niszczeniu terenów zieleni. Organ po ustaleniu stanu prawnego i obecnej numeracji działek i oraz ich przeznaczenia, zawiadomił strony, w tym skarżącego o oględzinach wyznaczonych na dzień 19.05.2006r. w sprawie wymierzenia W. S. kary pieniężnej. Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin organ pismem zawiadomił skarżącego o niestwierdzeniu zniszczenia zieleni na wskazanych działkach i braku w związku z tym podstaw do wszczęcia postępowania. Na skutek wystąpienia skarżącego o wydanie decyzji, organ ten w dniu 4.08.2006r., na podstawie art. 105§ 1k.p.a. wydał decyzję umarzającą postępowanie, stwierdzając w uzasadnieniu zarówno nieistnienie terenów zieleni w pojęciu prawnym na wskazanych działkach, jak i nieustalenie ich zniszczenia w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, gdyż nastąpiło jedynie określone zagospodarowanie tych działek, w tym ich zabudowanie. Gdyby zniszczenie zieleni miało być następstwem decyzji o zatwierdzeniu podziału działek, to nieuzasadnione byłoby przypisanie odpowiedzialności za delikt z art. 88 ustawy burmistrzowi. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił szereg naruszeń prawa materialnego i procesowego, wyjaśniając w szczególności, że jest w właścicielem działki usytuowanej w sąsiedztwie wskazanych działek, które w planie miejscowym obowiązującym do 2004r. przeznaczone były pod teren skweru miejskiego (zieleń wysoka i niska), zaś W. S. samowolnie wybudował na tym terenie pawilon handlowo- usługowy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy było prawidłowe, chociaż wadliwie uzasadnione, co nie mogło wywołać uchylenia decyzji (wyrok NSA z 18.08.2004r. FSK 2007/04 ONSA i WSA 2005/5/101). Organ I instancji nie mógł bowiem wszcząć postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu (wyrok WSA z 18.11.2004r. V SA 3379/03 Lex nr 164691). W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne organ omówił pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. i stwierdził brak przymiotu strony u skarżącego, czego podstawą nie mogły być wskazane w jego wniosku przepisy prawne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 138§ 1 pkt 1 i art. 10§1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w wyniku niezastosowania art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP jako bezzasadnego, gdyż ogólne zasady konstytucyjne nie powinny być wykorzystywane w sposób dowolny, z pominięciem uregulowań ustawowych i dla uzasadniania stanowisk opartych na poczuciu sprawiedliwości i zasadzie słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dyskusyjne wprawdzie było stanowisko prawne organu, jakoby żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzące od osoby trzeciej, wywoływało taki właśnie skutek procesowy, to jednak nie ma w nin. sprawie potrzeby rozwijania tego wątku teoretycznoprawnego. Organ I instancji niewątpliwie bowiem wszczął i przeprowadził postępowanie, skoro z udziałem stron przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Skarga niewątpliwie nie odniosła się do jedynie istotnego w sprawie zagadnienia prawnego i dlatego należało rozważyć je poza treścią skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), a mianowicie, czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego, według późniejszej oceny organu w sposób zbędny na wniosek niestrony i bez zamiaru jego przeprowadzenia z urzędu. W przypadku odpowiedzi twierdzącej należało jeszcze rozstrzygnąć, czy samo jedynie poprawienie uzasadnienia dla zawartego w decyzji prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, powinno być dokonane przez organ odwoławczy, jako nie mający w tym przypadku podstawy do uchylenia błędnie uzasadnionej decyzji organu I instancji. W tej ostatniej kwestii organ trafnie odwołał się do utrwalonego poglądu prawnego (jedynie błędnie podając miejsce publikacji wyroku, patrz ponadto glosa nr OSP 2005/2/18), ale przecież uzasadnionego już samym brzmieniem art. 138§2 k.p.a. i treścią Komentarzy do KPA (art. 15 k.p.a.- zasada dwuinstancyjności, przykładowo G. Łaszczyca wyd. 2005 Tom I s. 182-184, Tom II s. 251-253). W kwestii pierwszej, o znaczeniu zasadniczym niewystarczające byłoby powołanie tez prawnych nadmiernie uogólnionych i formułowanych na tle specyficznych stanów faktycznych (patrz wyroki powołane przez organ). Jak się wydaje, konieczność umorzenia postępowania wszczętego na wniosek niestrony, przyjmowana jest jednolicie i nie powinna ulegać wątpliwości ( patrz W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 97-98, Komentarz do KPA R. Kędziora s. 104, A . Matan i G. Łaszczyca Tom I s.320 i 582-583, A.Wróbel wyd. II s. 251, B. Adamiak 6. wydanie s. 337, na temat niedopuszczalności umorzenia wówczas postępowania odwoławczego wyrok NSA z 16.02.2002r. IV SA1635/00 ONSA 2003/4/129 oraz G. Łaszczyca, A. Matan "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego " s.58-59). O tym, że w nin. sprawie organ nie zamierzał i nie wszczął postępowania z urzędu przekonują takie okoliczności, że początkowo organ I instancji wbrew przeprowadzonym już czynnościom postępowania wyjaśniającego próbował zakończyć postępowanie przesyłając pismo informacyjne, kolejno umorzył postępowanie nie dostrzegając podstaw do jego prowadzenia, w końcu zaś organ odwoławczy przedstawił prawidłowo uzasadnione stanowisko w tym zakresie. Wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budził zasadniczo zastrzeżeń. Trafnie w nim oceniono brak po stronie skarżącego interesu prawnego, w tym przypadku z uwagi na brak do niego podstawy w przepisach ustawy o ochronie przyrody bądź kodeksu cywilnego, a tym bardziej w ogólnych zasadach konstytucyjnych. Osobiste potrzeby skarżącego lub wystąpienie przez niego w obronie interesu publicznego, zasługujące niewątpliwie na aprobatę i czyniące go podmiotem zainteresowanym faktycznie we wszczęciu postępowania administracyjnego, ani nie dawało mu pozycji strony, ani nie uprawniało do kwestionowania odmowy wszczęcia postępowania z urzędu. Z uwagi na to, a także brak znaczenia ewentualnego postępowania wyjaśniającego, bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. . Wbrew zresztą wywodom skarżącego, naruszenie tego przepisu ma charakter względny, a ocena jego istotności uzależniona jest od wykazania przez stronę konkretnego sposobu wykorzystania możności działania w postępowaniu wyjaśniającym, której została pozbawiona. Bezskuteczny jest abstrakcyjny zarzut naruszenia tego przepisu. Dokumenty zawarte w dołączonych aktach sądowych (sygn. II SA/Wr 97/03) nie mogły zmienić powyższych ocen bowiem bezprawność działania inwestora ponadto w sferze prawa budowlanego oraz uchybienia organów administracji budowlanej pozostawały bez wpływu na kwestię bezprzedmiotowości postępowania w nin. sprawie. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak na wstępie. J.T. 27.12.07r.