II SA/Wr 1532/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz A. W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w K. na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, art. 104 § 1Kpa i uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu K. z dnia 09.01.2003r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie zezwolił A. W. prowadzącemu bar [...] przy ulicy [...] w K. na zajęcie części pasa drogowego chodnika w drodze powiatowej ulicy [...] w K. w celu wykonania tymczasowego ogródka piwnego, w miejscu wskazanym na załączniku mapowym. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w dniu 15.01.2001r. wygasło zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane A. W. przez Prezydenta Miasta K. Ogródek piwny należący do wnioskodawcy jest tymczasową budowlą wykonaną z drewna. Przepisy art. 37 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jak i paragrafu 1 ustęp 1 punkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych wprowadzają generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Wprawdzie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwala na umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką lub potrzebami ruchu jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządu drogi, ale nawet jeśli szczególny przypadek zostanie wykazany to i tak brak jest przepisu nakazującego wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadniał nadto organ, iż przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby ogródek piwny należący do wnioskodawcy można było zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek. Ogródek ten jest tymczasową budowlą wykonaną z drewna, a jego usytuowanie zawęża i utrudnia poruszanie się pieszych na zajętym odcinku drogowym, co uzasadniało przyjęcie, że brak jest jakichkolwiek podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał w nim, iż nie zgadza się z decyzją, gdyż uzasadnienie odmownej decyzji, po długotrwałym postępowaniu administracyjnym, sprowadza się do cytowania ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. Odwołujący podkreślał, iż nie sposób dyskutować z przepisami prawa, jednakże "suche" cytowanie tych przepisów jest niewłaściwe, zwłaszcza jeśli innym podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w obrębie tego samego pasa drogowego udzielone zostało zezwolenie na jego zajęcie pod "ogródki letnie", a więc urządzenia nie związane z gospodarką drogową. Odwołujący podnosił także, iż postawiony przez niego "ogródek letni" spełnia wszystkie wymogi, a to dotyczące min. 2 metrowego pasa odstępu przeznaczonego dla pieszych, a także iż jego konstrukcja umożliwia jego demontaż. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika zasada dopuszczalności wykorzystania pasa drogowego tylko dla celów związanych z należytym utrzymaniem i funkcjonowaniem drogi publicznej. Umieszczanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu dopuszczalne jest tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, do których nie można zaliczyć budowy ogródka letniego. Zdaniem organu fakt, iż w pobliżu usytuowane są inne ogródki nie może wpływać na ocenę niniejszej sprawy. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się A. W. We wniesionej skardze ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące niewłaściwego uzasadnienia zapadłych decyzji, a tym samym dowolności w stosowaniu obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy na tym samym chodniku stoją dwa ogródki letnie, w tym jeden piwny. Skarżący ponownie podkreślił, iż konstrukcja użytkowanego przez niego ogródka pozwala na jego usunięcie w przypadku zaistnienia takiej potrzeby w czasie 24 godzin. Zdaniem skarżącego działania Zarządu Dróg Powiatowych w K. są tendencyjne i skierowane przeciwko niemu, a przepisy są dobierane w ten sposób, by uzasadnić twierdzenia o konieczności usunięcia ogródka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż skarżący nie podnosi żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga A. W. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). ). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia [...] która nie zezwalała A. W. prowadzącemu bar [...] przy ulicy [...] w K. na zajęcie części pasa drogowego – chodnika w drodze powiatowej ulicy [...] w K. w celu wykonania tymczasowego ogródka piwnego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa, a w szczególności naruszają przepis art. 107 § 3 Kpa oraz art. 6 Kpa. Stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może wyłącznie nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zawarcie przez ustawodawcę w treści przytoczonego przepisu sformułowania "może" oznacza, iż decyzja organu administracji publicznej w tym zakresie ma w istocie uznaniowy charakter. Powyższe powoduje, iż organ podejmując w tym zakresie decyzję w sposób szczegółowy winien wyjaśnić jakie okoliczności faktyczne i prawne legły u jej podstaw. Wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Zgodnie z art. 107 §1 i 3 Kpa decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie właśnie formuła art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja z tego punktu widzenia jest wadliwa. W uzasadnieniu wskazuje się wprawdzie prawną podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 39 ust. 1 i 3 o drogach publicznych, a nawet przywołuje się jego treść, jednakże nie wiadomo jakie fakty mają decydować o wypełnieniu w konkretnej sytuacji poszczególnych przesłanek tego przepisu. Przytoczenie przepisów prawa to nie tylko wskazanie ich treści, ale także relacji do stanu faktycznego sprawy Uzasadnienie prawne, musi przedstawiać bowiem także związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawa, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie strony i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono nie uwzględnić wniosku, a następnie zarzutów odwołania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera tego elementu. Organ I i II instancji zobowiązany był wyjaśnić skarżącemu dlaczego niemożliwym jest zajęcie przez niego części pasa drogowego na potrzeby prowadzonej przez niego działalności. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, iż skarżący już w odwołaniu wskazywał, że w obrębie tego samego pasa drogowego organ I instancji udzielił stosownego zezwolenia innym podmiotom. Taka sytuacja i brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska organów obu instancji w tym zakresie powoduje, iż w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia zasady równości wobec prawa. Według art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowym (por wyrok NSA z dnia 26.10.1984r., IISA 1161/84; wyrok SN z dnia 28.11.1990r., IIIARN 28/90). Skarżący zarówno w treści odwołania jak i skargi nie formułuje wprost tego zarzutu, niemniej jednak wynika on jednoznacznie z wywodów tych pism. Wyartykułowanie zatem przez skarżącego takiego zarzutu powodowało, iż organ II instancji zobowiązany był przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona rzeczywiście zapadły decyzje odmiennej treści, czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja prawna i faktyczna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ winien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie organów w tym zakresie jest ogólnikowe i lapidarne, a za wyjaśnienie, dlaczego usytuowanie ogródka letniego we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu jest niemożliwe, nie może być uznane stwierdzenie, że: "fakt, iż w pobliżu usytuowane są ogródki piwne nie może wpływać na ocenę niniejszej sprawy". Organy nie wskazały także, dlaczego ich zdaniem usytuowanie właśnie tylko "ogródka" przez wnioskodawcę utrudnia i zawęża możliwość poruszania się pieszych, a to szczególnie w kontekście twierdzeń skarżącego, iż w sąsiednim lokalu na tym samym chodniku, o takiej samej szerokości znajduje się legalnie funkcjonujący "ogródek". Nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania i skwitowanie ich stwierdzeniem, że są bezzasadne narusza przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (v. zd. II z tezy do wyroku NSA z dnia 25.06.1999r, III SA 7760/98 – System Informacji Prawnej, LEX 45794). Powyższe skutkować musiało uznaniem, iż zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszają prawo, pozbawiając skarżącego możliwości skontrolowania ich poprawności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wprawdzie obszerne, jednak w kwestii istotnej dla sprawy nie obrazuje w istocie jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw odmowy udzielenia skarżącemu odmowy na tymczasowe zajęcie części pasa drogowego. Powyższy brak może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).