II SA/Wr 1541/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii wysokiego napięcia i ustawienia słupa energetycznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję w części (w pkt. 4) - Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) w pozostałej części oddala skargę, 3) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. F. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zarząd Miasta [...], pismem z dnia 26 stycznia 2001r., zwrócił się do Starosty Powiatu [...], o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie, na nieruchomości stanowiącej własność K. F., linii wysokiego napięcia i ustawienie słupa energetycznego. W motywach, Zarząd podał, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości, nie wyraził zgody na wykonanie wskazanych prac na niej, a ich wykonanie jest niezbędne, do realizacji Obwodnicy Północnej miasta [...]. Starosta Powiatu [...], uwzględniając przywołany wniosek, w oparciu o art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543), wydał decyzją nr [...] z dnia [...]. Rozstrzygnięcie decyzji ujęte zostało w punktach od 1 do 5. W pkt.1 do 3, zezwolono wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie linii wysokiego napięcia 110kV i ustawienie słupa energetycznego Nr 35A, na nieruchomości będącej własnością K. F., oznaczonej numerem a, k.m. [...], pow.2.6792 ha, obręb [...], gmina [...], objętej księgą wieczystą nr A. Zobowiązano właściciela nieruchomości do jej udostępnienia, w celu wykonania czynności związanych z budową, konserwacją oraz usuwaniem awarii, przewodów i urządzeń. Zarząd Miasta [...], natomiast zobowiązano do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, w terminie niezwłocznym po zakończeniu inwestycji, przy czym, przed jej zajęciem polecono dokonać protokolarnego jej opisu i stanu zagospodarowania. Stwierdzono, że decyzja przedmiotowa, stanowi podstawę do dokonania wskazanego wpisu w księdze wieczystej. W pkt.4 powyższej decyzji, organ zawarł następujące rozstrzygnięcie; "w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe, zobowiązać Zarząd Miasta [...] do wypłacenia Panu K. F. właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W uzasadnieniu decyzji podano, że udzielenie niniejszego zezwolenia poprzedzone było rokowaniami z właścicielem, w dniach 5 sierpnia 2000r. oraz 16 stycznia 2001r., jednakże bez rezultatu wyrażenia zgody. Ponadto wskazano, iż ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...], z dnia 10 listopada 2000r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycje polegającą na budowie linii wysokiego napięcia 110kV z ustawieniem słupów nr 35 i 35A i likwidacją starego słupa nr 35. W odwołaniu K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odszkodowania (pkt.4) i jej zmiany w tej części, lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że na moment wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie określonych prac, nie można w niej orzec o odszkodowaniu, bowiem z decyzji tej wynika fakt rozpoczęcia prac, które jeszcze nie mogły wywołać szkody. Dlatego, zdaniem odwołującego, organ orzekając w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może orzekać o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 129 cyt. ustawy, ze względu na jego niewykonalność. W wywodach odwołania zasugerowano, że ustalenie odszkodowania, winno nastąpić później, tj. po ewentualnym powstaniu szkody, z uwagi na to, że kwestia ta przy orzekaniu na podstawie art. 124 nie wynika wprost z regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto odwołujący wskazał, że przywołanie w pkt. 4 sentencji decyzji, art. 128 ust. 4 cyt. ustawy, nie stanowi ustalenia odszkodowania, gdyż ustaleniem takim jest wskazanie kwoty odszkodowania. Dodatkowo podkreślił, że decyzję odszkodowawczą należałoby wydać na skutek wniesionego przez stronę wniosku w tej sprawie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołał się na przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym, po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie oraz zarzutami strony, działającej przez pełnomocnika, organ uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentując swoje stanowisko, przywołał wynik dwóch rokowań z odwołującym się K. F., który proponowaną kwotę odszkodowania uznał za zbyt niską. Wojewoda przyznał, że toczące się postępowanie w sprawie dotyczy udostępnienia spornych gruntów przez właściciela, a nie wysokości odszkodowania. Stwierdził, że ustalenie i określenie rozmiaru szkód i strat jest możliwe po zakończeniu prac inwestycyjnych. Ponadto, jeżeli wskutek tych prac zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie zwiększy się o kwotę odpowiadającą temu pomniejszeniu, czego nie można stwierdzić przed rozpoczęciem inwestycji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz w części (pkt. 4) decyzji Starosty [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 128 ust.4 w zw. z art. 129 i 119 ust. 1 pkt. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ewentualnie - naruszenie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 tej ustawy. Skarżący wskazał, że skarga jest wynikiem wątpliwości co do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w zakresie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, w świetle art. 124 ust. 4 tej ustawy. Dokonując analizy przywołanych przepisów w/w ustawy, skarżący podkreślił, że nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, stad decyzja organu I instancji w zakresie pkt. 4 sentencji jest wadliwa i wydana bez podstawy prawnej, a w następstwie to samo odnosi się do zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W sytuacji natomiast, gdyby przyjąć, że organ mógł w powyższych decyzjach orzekać o odszkodowaniu, to również dokonano tych czynności wadliwie, bowiem odszkodowanie, to nie cytowanie przepisu ustawy, lecz podanie wielkości kwoty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że postępowanie administracyjne dotyczyło udostępnienia nieruchomości a nie wysokości odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, z dnia 26 stycznia 2001r. Zarząd Miasta [...] wnosił o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie, na nieruchomości stanowiącej własność K. F. linii wysokiego napięcia i ustawienia słupa energetycznego, z uwagi na realizację Obwodnicy Północnej m. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz brak zgody właściciela, na wejście i zajęcie jego gruntu, pod to zadanie. Rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie zapadło, na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), stąd oceny zaskarżonej decyzji należało dokonać w oparciu o przywołaną ustawę. Skarżący nie kwestionował decyzji w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z jego nieruchomości, w związku z udzielonym wnioskodawcy zezwoleniem na założenie i przeprowadzenie na niej przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej. Zarzuty skarżącego dotyczyły regulacji z pkt. 4 rozstrzygnięcia decyzji o treści: "w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe, zobowiązać Zarząd Miasta [...] do wypłacenia Panu K. F., właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Rozważając powyższy zarzut, zwrócić należy uwagę, iż wniosek zainteresowanego Zarządu jak i podstawa prawna przywołana w decyzji ma oparcie w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przez wydanie decyzji zezwalającej na założenie urządzeń cudzych, starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, ze względu na niezbędność realizacji zadania inwestycyjnego, a zatem uwzględnił w całości wniosek w tej sprawie. Jednakże decyzja ta zawierała postanowienie (pkt.4), w kwestii odszkodowania, które stanowiło przedmiot odwołania a następnie skargi. Organ odwoławczy jakby nie zrozumiał zarzutu, gdyż sam przyznaje, że przedmiotem postępowania nie było odszkodowanie, lecz udostępnienie spornych gruntów przez właściciela. Skoro w decyzji organu I instancji znalazł się zapis pkt. 4 dot. odszkodowania, to należało się do jego postanowień odnieść. Z treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą w orzekaniu niniejszej sprawy, nie wynika uprawnienie lub obowiązek dla organu, do decydowania w sprawie odszkodowania. Ustawodawca, w art. 124 ust.4 ustawy przesądził, o ciążących obowiązkach, na osobie lub jednostce występującej o zezwolenie, w tym również z odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisu art. 128 ust. 4, stanowiącego o wysokości odszkodowania, ale tylko w przypadku, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Rozstrzygnięcie w decyzji zezwalającej na założenie urządzeń na nieruchomości, o wypłaceniu odszkodowania, nawet w sposób ogólny, bez podawania wielkości kwot, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, a zatem decyzja taka jest wadliwa. Dodatkowo, z przepisu art. 132 ust.6 cyt. ustawy wynika, jaki podmiot jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Dlatego też, stanowienie o odszkodowaniu w zaskarżonych decyzjach zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). O rażącym naruszeniu prawa, zadecydowało sprzeczne z art.124 cyt. ustawy orzekanie o odszkodowaniu. Na gruncie obowiązującej regulacji prawnej, art.128 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie dla właściciela z tytułu jej czasowego zajęcia, które nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w związku z realizacją inwestycji liniowej (art.124), jest przedmiotem odrębnego postępowania przed tym organem, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczeniu nieruchomości, w tym, związanych z wyliczaniem wartości. Jednakże postępowanie odszkodowawcze jest następczym, po zakończonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA w Warszawie, z dnia 15 lutego 1996r., syg.akt IV SA 1341/94, (Wspólnota 1996/47/26), w którym stwierdza się, że wydanie decyzji uprawniającej do zajęcia nieruchomości, łącznie z rozstrzygnięciem o odszkodowaniu za to zajęcie, narusza art. 74 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odpowiadającemu obowiązującemu na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania, następuje nie wcześniej, niż po fakcie powstania tych strat, czyli po zajęciu i zrealizowaniu inwestycji. Dlatego, orzeczenie o odszkodowaniu na etapie zezwolenia, w rozpatrywanej sprawie, było przedwczesne i niewykonalne. Nie można także przyjąć argumentacji, że regulacja objęta pkt. 4 decyzji, stanowi informację dla stron postępowania. Mając na uwadze składniki struktury decyzji administracyjnej, zawarte w art. 107 kpa, postanowienie pkt. 4 zostało ujęte w rozstrzygnięciu decyzji, zatem stanowi o ustaleniu prawa. Sygnalizacji wymaga ponadto regulacja, uprawniająca właścicieli nieruchomości, domagania się jej wywłaszczenia, w trybie i na zasadach przewidzianych w wymienionej ustawie, ale również po wybudowaniu linii energetycznej, gdy inwestycja ta uniemożliwi dalsze racjonalne wykorzystanie nieruchomości na dotychczasowe cele. Podniesiona na rozprawie, przez pełnomocnika skarżącego, okoliczność sprzeczności zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji w pkt. 4, w przedmiocie odszkodowania, z zacytowaną tezą orzeczenia (1556 i 1558) Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, nie mogła mieć wpływu na niniejsze orzeczenie. Kwestia odszkodowania jest uregulowana przede wszystkim przez prawo krajowe, a sprawy związane z odszkodowaniem zarezerwowane są dla sądów krajowych. Błąd w zakresie zastosowania prawa przez organ, w rozpatrywanej sprawie, w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami, został przez tut. Sąd uwzględniony. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji w części pkt. 4 rażąco narusza prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie oraz art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania na przepisie art. 206 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.