II SA/Wr 1542/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Sędzia NSA - Jerzy Krupiński Asesor WSA - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy - Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę Przedmiotem skargi Z. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki A i B w wysokości 1.522,40 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja, stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji z dnia 17 lutego 2000 r. przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na dostrzeżone błędy w operacie szacunkowym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję w dniu 4.08.2000 r., opartą o operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 29 marca 2000 r., przy czym na skutek wniesionego przez Z. K. odwołania, w którym strona zarzucała uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę wydania z akt sprawy odpisów operatów szacunkowych, decyzja ta została uchylona przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 § Kodeksu postępowania administracyjnego, a motywem uchylenia tej decyzji był brak pełnego uczestnictwa strony w postępowaniu, w tym okoliczność, że strona nie mogła szczegółowo przeanalizować operatów szacunkowych. Jednocześnie organ pierwszej instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o wydanie Z. K. operatów szacunkowych, na co rzeczoznawca nie wyraził zgody, sporządzając jedynie wyciąg istotnych elementów operatu szacunkowego z dnia 29 marca 2000 r., który został przesłany stronie przy piśmie z dnia 11 października 2000 r. W dniu [...] organ pierwszej instancji, opierając się o operat szacunkowy z dnia 29 marca 2000 r., wydał decyzję, w której powołał się na uchwałę Rady Miejskiej w Niemodlinie Nr XLII/289/98 z dnia 18 czerwca 1998 r., zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący działki A i B i ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Wartość działek w operacie szacunkowym z dnia 29 marca 2000 r. ustalona została przez rzeczoznawcę majątkowego przed i po uchwaleniu, a różnica wartości wynosiła 18.269 zł, stąd jednorazowa opłata przypadająca na Z. K. wyliczona została na kwotę 1.522,40 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Burmistrza, podała w uzasadnieniu rys historyczny wydania decyzji i podkreśliła, że nie miała możliwości pełnego uczestnictwa w postępowaniu, ponieważ organ I instancji nie dostarczył jej odpisów z operatów szacunkowych. Nadto zarzuciła, że ponownie ustalono jej jednorazową opłatę bez wszczęcia postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż działki A i B zostały sprzedane Spółce pod firmą X Sp z o.o. z siedzibą w Z. w dniu 17 grudnia 1998 r. (akt notarialny – Rep. [...]), a zatem ustalenie wartości działek na dzień 17 grudnia 1998 tj. na dzień zbycia jest zgodny z przepisem art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. operat szacunkowy w dniu 29 marca 2000 r. odpowiada zasadom sporządzania operatów szacunkowych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiera analizę rynku nieruchomości z podaniem transakcji gruntów przeznaczonych pod przemysł, składy, eksploatację iłów, strefy ochronne, drogi dojazdowe, pod eksploatację kruszywa budowlanego oraz rolnych. W uzasadnieniu organu odwoławczego wskazano, iż w rozpoznawanej decyzji określono wartość nieruchomości wg stanu przed i po uchwaleniu planu na podstawie cen z dnia zbycia nieruchomości, podając które z nieruchomości gruntowych przyjęto do bazy porównawczej. Ponadto stwierdzono, iż podano w sposób jasny i przejrzysty dojście do wyników wzrostu wartości nieruchomości, który wyniósł 18.269,60 zł. Organ wskazał, że w świetle art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stroną postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia spornej opłaty jest niewątpliwie zbywca. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie, o czym stronę poinformowano pismem z dnia 20 lipca 2000 r., doręczonym w dniu 26 lipca 2000 r., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku udział strony w postępowaniu, organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji wydał Z. K. obszerny wyciąg z aktualnego operatu szacunkowego. Poza tym stwierdził, że działania organu związane z udostępnieniem akt zostały spełnione, natomiast oczekiwania strony w tej materii znacznie wykraczają poza obowiązki organu w tej kwestii, gdyż żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada obowiązku sporządzenia kompletnych odpisów dokumentów i doręczenia ich stronie. Podkreślił, że strona, poza biernym wyczekiwaniem na dostarczenie jej całego materiału dowodowego w sprawie od organu pierwszej instancji nie wykazała aktywności również na etapie postępowania odwoławczego, bowiem nie czyniła żadnych kroków zmierzających do zapoznania się z zebranymi w sprawie W obszernej skardze na tę decyzję Z. K. wnosiła o uchylenie decyzji Burmistrza w całości i stwierdzenia jej nieważności oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], zarzucając, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem prawa i zawierało szereg uchybień, w tym również doszło do uchylenia przez Burmistrza własnej decyzji z dnia 14 sierpnia 2000 r., który przyznał, że nie miała możliwości pełnego uczestnictwa w postępowaniu z powodu niedostarczenia odpisów operatów. Stwierdziła, że wobec powyższego zniesione zostało dotychczasowe postępowanie, stąd decyzja z dnia [...] wydana została bez jego ponownego wszczęcia. Podała, że pismo Burmistrza dotyczące wystąpienia do rzeczoznawcy, a także następna korespondencja zawierająca kilka nieopieczętowanych kartek ksero, były przesyłane listem zwykłym. Zarzuciła naruszenie art. 10 oraz art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazała, że jej żądanie od roku 1999 dotyczy sporządzenia i wydania uwierzytelnionych odpisów obu operatów, które są bardzo ważne, gdyż stanowią jedną całość. Zarzuciła, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie przystaje do obowiązków zawartych w art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnosiła o zapoznanie się z treścią pisma z dnia 20 lutego 2001 r., kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w którym podawała, że w Urzędzie Gminy nie ma warunków do zapoznania się z operatem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Oceniając treść skargi, należy uznać, że w istocie skarżąca w toku całego postępowania domagała się wydania odpisów operatów szacunkowych w celu umożliwienia zapoznania się z ich treścią i argumenty te podniosła również w skardze. Tak sprecyzowane żądanie sprowadza się w istocie do osiągnięcia celów z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej Kpa, za pomocą środków przewidzianych w art. 73 § 2 Kpa. Taka konstrukcja jest niedopuszczalna w świetle uregulowań Kpa, albowiem prowadzi do rozwiązań sprzecznych z celem przepisów określających zasady udostępniania stronom akt sprawy. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, natomiast w § 2 tego przepisu ustawodawca przewidział możliwość żądania przez stronę uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, pod warunkiem, że jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wyraźnie zatem odróżnione zostało prawo strony do przeglądania akt od prawa do żądania uwierzytelnienia odpisów bądź też wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Taki zabieg legislacyjny należy uznać za celowy i racjonalny. W przepisie art. 73 § 1 Kpa chodzi o udostępnienie akt w rozumieniu najbardziej zbliżonym do potocznego znaczenia tego sformułowania i w istocie sprowadza się do faktycznej czynności przeglądania akt przez stronę. Tak rozumiane udostępnianie akt jest środkiem zapoznania się przez stronę z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W przepisie art. 73 § 2 Kpa określony został natomiast sposób, w jaki strona może uzyskać z akt sprawy informację w randze dokumentu. Nie chodzi tutaj zatem o zapoznanie się z aktami sprawy w potocznym znaczeniu tego słowa. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że przepis art. 73 § 2 Kpa nie został wprowadzony w celu wyposażenia strony w alternatywny sposób zapoznania się z aktami sprawy. Przeznaczenie tej regulacji jest inne. Uwierzytelnienie nie służy bowiem do poznawania akt, lecz do utrwalenia - w formie dokumentu - informacji wynikających z akt sprawy. Inny jest także w tym wypadku sam przebieg udostępniania akt; nie polega on bowiem na faktycznym dopuszczeniu strony do akt sprawy, lecz na dostarczeniu stronie dokumentu w postaci uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy (wydanego i uwierzytelnionego przez organ administracji lub jedynie uwierzytelnionego przez ten organ). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w wyniku udostępnienia akt strona może uzyskać uwierzytelniony odpis, pod warunkiem wykazania, że takiego odpisu jest uzasadnione jej ważnym interesem. Takiego warunku nie musi spełniać strona przy zgłaszaniu zamiaru skorzystania z prawa wglądu do akt, przy czym, jak wskazano wyżej, wgląd do akt obejmuje również możliwość sporządzania z nich notatek i odpisów. W przedmiotowej sprawie skarżąca została zawiadomiona o możliwości przeglądania akt w Urzędzie Miasta i Gminy [...] pismami z dnia 20 lipca 2000 r. oraz z dnia 4 lipca 2000 r. i z tej możliwości strona skorzystała, na co wskazuje treść jej pisma z dnia 20.02.2001 r., w którym stwierdziła jednak, że nie ma tam możliwości "spokojnego przeanalizowania akt". Co więcej, przez organ pierwszej instancji przesłany został wyciąg istotnych fragmentów operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 29 marca 2000 r., w części dotyczącej sprzedanych przez Z. K. działek, którego odbiór skarżąca potwierdziła w dniu 13 października 2000 r. Natomiast we wcześniejszym postępowaniu na prośbę organu pełnomocnik skarżącej sporządzał odpisy operatu z dnia 30 września 1999 r. w biurze rzeczoznawcy, uzyskując dodatkowe wyjaśnienia, na co wskazuje treść pisma rzeczoznawcy z dnia 4 października 2000 r. Poza tym okres pomiędzy otrzymaniem przez skarżącą wyciągu z operatu w dniu 13 października 2000 r., a wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...], był wystarczający, by skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do treści tego dowodu. W takim razie nie można mówić o naruszeniu przepisu art. 10 Kpa, w zakresie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W świetle powyższych uwag nie może się ostać zarzut naruszenia przepisu art. 74 § 2 Kpa, określający formę postanowienia dla odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie, należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., skupiwszy się w uzasadnieniu na dokonaniu szczegółowej oceny prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] jedynie ogólnikowo odniosło się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i naruszenia obowiązku wydania uwierzytelnionych odpisów operatów. Uchybienie powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Pełna ocena zgodności z prawem kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji wymaga też zbadania sprawy pod względem merytorycznym. W związku z tym należy wskazać, że materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz.139 ze zm.). Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 tej ustawy, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela jednorazowej opłaty, określonej - w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (nie więcej jednak niż 30% wzrostu wartości nieruchomości) w razie gdy zachodzą łącznie następujące okoliczności: 1) obiektywny (określony przez biegłego, według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 36 ust. 14 tej ustawy) wzrost wartości nieruchomości; 2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości, będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości); 3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wynika bowiem ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w dniu 17 grudnia 1998 r. na mocy aktu notarialnego (Rep. [...] ) nastąpiła sprzedaż nieruchomości położonej w N., obejmującej działki A i B z mapy [...], której współwłaścicielką w 10/36 części była Z. K., która sprzedała nieruchomość za cenę odpowiadającą jej udziałowi w wys. 7.575 zł. Łączna kwota za w/w działki wynosiła 27.270 zł. W dniu 8 września 1998 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej w Niemodlinie Nr XLII/289/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w mieście Niemodlin, obejmującego rejon ul. [...] wraz z przyległym terenem części wsi [...]. Uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 23 z dnia 24 sierpnia 1998 r. pod pozycją 743. W § 9 w/w uchwały zawarto ustalenia szczegółowe dla terenów w obrębie linii rozgraniczających na rysunku planu wraz z podaniem symboli. Plan ten obejmował również działki A i B. W § 10 zaś ustalono stawkę procentową służącą naliczeniu opłat, wynoszącą 30%. W świetle powyższego bezspornym jest, że Z. K. była legitymowaną do ponoszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem wszakże wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 9 wspomnianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyliczenie obciążającej skarżącą opłaty w oparciu o operat biegłego z dnia 30 września 1999 r., wynoszącej 546,25 zł., przy czy metoda sporządzenia operatu była sprzeczna z zasadami określonymi w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr .98, poz. 612 ze zm.), wydanym na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), poprzez przyjęcie do określenia tej wartości ceny zbycia działki wycenianej, zamiast wyliczenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu w oparciu o analizę rynku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy doszło do wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 4 sierpnia 2000 r. decyzji nr [...], opartej o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia 29 marca 2000 r., w której określona została opłata wynosząca 1.522,40 zł. Uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji własnej było dopuszczalne w świetle art. 132 Kpa, zważywszy na fakt, iż w dniu oznaczonym jako data wydania decyzji, do skarżącej wystosowane zostało również pismo dotyczące możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Uchylenie decyzji w tym trybie eliminowało jedynie tę decyzję z obrotu prawnego, nie znosiło jednak postępowania przed tym organem, wszczętego w dniu 4 października 1999 r., prawidłowo wydanym zawiadomieniem, a o fakcie, że postępowanie wszczęte w dniu 4 października 1999 r. pozostaje w toku skarżącą dodatkowo poinformowano w zawiadomieniu z dnia 20 lipca 2000 r., doręczonym w dniu 26 lipca 2000 r. za pisemnym pokwitowaniem. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], dotyczy ustalenia renty planistycznej w analogicznej wysokości tj. wynoszącej 1.522,40 zł., ze szczegółowym przedstawieniem sposobu jej wyliczenia. W tym miejscu, wobec ustalenia wyższej opłaty w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, przytoczyć należy stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98 (ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 79) wskazujące, że zawarty w art. 139 Kpa zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2. Organ odwoławczy dokonując oceny sprawy zasadnie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Prawidłowo również w świetle art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odnosząc się do wcześniejszych zarzutów skarżącej, wskazał, iż nie ma znaczenia opóźnienie w wydaniu decyzji, albowiem w myśl tego przepisu jednorazowa opłata nie może być naliczona później niż po upływie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż wymierzona skarżącej opłata nie narusza stanowiącego jej podstawę prawną art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji działały w świetle wymienionego przepisu legalnie. Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym również nie nastąpiło naruszenie ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 6, 7 i 8 Kpa, dotyczących praworządności, prawdy obiektywnej i kontroli nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zaufania. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.