II SA/Wr 1546/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia Daria Sachanbińska – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta O., po wznowieniu postępowania, orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 7 lutego 2001r. w sprawie przyznania A. R. zasiłku przedemerytalnego od dnia 16 stycznia 2001r. Równocześnie orzekł o odmowie przyznania tego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na informację ZUS w O. z dnia 5 kwietnia 2002r., z której wynika, że A. R. została przyznana od dnia 1 stycznia 2001r. renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W tej sytuacji przyjęto, że w dniu rejestracji, tj. 15 stycznia 2001r., A. R. nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną, zatem nie mogło zostać przyznane prawo do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. stwierdził, że pobrał zasiłek przedemerytalny za okres od 15 stycznia 2001r. do 28 lutego 2002r. zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym czasie toczyły się procesy przed sądami powszechnymi i dopiero w dniu 21 lutego 2002r. sąd apelacyjny, odrzucając apelację ZUS w O., przyznał odwołującemu się prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres jednego roku, poczynając od dnia 1 stycznia 2001r. Zważywszy na datę rozstrzygnięcia sądu, nie może być mowy o pobieraniu świadczenia nienależnego, zwłaszcza że zasiłek przedemerytalny stanowił w okresie jego pobierania jedyne źródło dochodu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. art. 6 c ust. 2 pkt 2, 28 ust. 1 pkt 3 i 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o bezrobociu, w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...), ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) – Dz. U. Nr 154, poz. 1793, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy a w rozważaniach wskazał na treść przepisów przytoczonych w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia, z których wynika jakie warunki trzeba spełniać, by uzyskać zasiłek przedemerytalny. Powołał się na przepisy ustawy zmieniającej z dnia 17 grudnia 2001r., które pozwalają na zastosowanie art. art. 24, 28, 28 a, 29, 34 oraz 37 l – 37 o ustawy o bezrobociu. Nadto powołał się na ustawową definicję bezrobotnego, za którego może być uznana osoba niezatrudniona , która m.in. nie pobiera renty z tytułu niezdolności do pracy. Ponieważ A. R. nabył prawo do takiej renty, nie spełniał tym samym warunków aby posiadać prawo do zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...] wskazał także na treść art. 37 n ustawy o bezrobociu, który stanowi, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków koniecznych do uznania osoby za bezrobotną. Natomiast w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił kwestie zwrotu świadczeń w przypadku otrzymania renty za ten sam okres, by w końcu stwierdzić, że do zwrotu pozostała kwota 1144,20 zł., którą uznano za świadczenie nienależne. Podsumowując powyższe wywody, Wojewoda [...] uznał decyzję Prezydenta Miasta [...] za zasadną. W skardze na powyższą decyzję A. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisał okoliczności w jakich doszło do przyznania zasiłku przedemerytalnego, wykazując, iż w dniu rejestracji w urzędzie pracy posiadał orzeczenie ZUS, w którym uznano go za zdolnego do podjęcia pracy. Dopiero w maju 2001r. okazało się, że sąd okręgowy zmienił decyzję ZUS i przyznał skarżącemu prawo do renty na okres jednego roku, poczynając od dnia 1 stycznia 2001r. Apelacja w tej sprawie została oddalona w dniu 21 lutego 2002r. Ponadto skarżący podkreślił, iż wypłacając rentę ZUS potrącił kwotę zasiłku pobranego w 2001r., a więc zasiłek przedemerytalny wypłacony w 2002r. nie może być uznany za świadczenie nienależne. Dodatkowo A. R. poinformował, że od dnia 20 grudnia 2001r. do 21 czerwca 2002r. przebywał na zwolnieniu, nie pobierał za ten czas żadnych świadczeń z ZUS, pozostał więc bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył wyrażone w decyzji stanowisko prawne, wskazał na konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie treści art. 28 ustawy o bezrobociu (do zasiłku za okres od 1 stycznia 2002r. do 28 lutego 2002r.). Wojewoda poinformował również, że decyzją z dnia 29 lipca 2002r. Prezydent Miasta [...] rozłożył przypisaną do zwrotu kwotę 1144,20 zł na sześć rat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o treść art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu od istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona przepis art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ma prawo jego weryfikowania poprzez skorzystanie z ustawowego środka zaskarżenia. Jeśli rozstrzygnięciem tym jest decyzja administracyjna, zgodnie z treścią art. 127 §1 k.p.a., służy od niej odwołanie, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Granice tego rozstrzygnięcia wyznacza treść art. 15 k.p.a., który wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Tak więc w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, w postępowaniu tym musi być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że decyzja odwoławcza została wydana w oparciu o treść art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], który w trybie wznowieniowym uchylił decyzję własną z dnia 7 lutego 2001r. i orzekł o odmowie przyznania A. R. zasiłku przedemerytalnego od dnia 16 stycznia 2001r. Przepis art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stosuje się w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, zatem organ drugiej instancji wypowiada się o zgodności z prawem badanego aktu, przyjmując za prawidłową zarówno podstawę prawną, jak i ustalenia stanu faktycznego, których logiczną konsekwencją jest sposób załatwienia sprawy. Jest to kontrola pełna, gdyż jej przedmiotem objęta jest cała sprawa, którą załatwił organ pierwszej instancji. Wyniki owej kontroli nie znajdują swego odzwierciedlenia jedynie w sentencji decyzji odwoławczej, muszą znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z istnieniem podstaw prawnych do prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wznowieniowego, nie poddał ocenie potrzeby i prawidłowości skorzystania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i zastosowania jej do zaistniałej sytuacji prawnej. Całe swe rozważania poświęcił natomiast sprawie, która nie była objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem a dotyczyła kwestii związanej ze zwrotem, pozostałej po potrąceniu przez ZUS, kwoty zasiłku przedemerytalnego w wysokości 1144,20 zł, którą wypłacono za okres od 1 stycznia 2002r. do 28 lutego 2002r., i którą uznano za świadczenie nienależnie pobrane. Wojewoda, w oparciu o przedstawione wywody prawne, uznał, że sporna kwota podlega zwrotowi. Co prawda skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], oprócz sprzeciwu co do pozbawienia go prawa do zasiłku przedemerytalnego zakwestionował również pogląd, że kwota zasiłku pobranego w 2002r. jest nienależnym świadczeniem, jednak organ odwoławczy nie mógł tej kwestii uznać za przedmiot sprawy podlegającej rozstrzygnięciu w tym postępowaniu. Tak się jednak stało, o czym świadczy nie tylko przyjęta do rozstrzygnięcia podstawa prawna, m.in. art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezrobociu i art. 11 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001r., ale także przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sposób rozumowania oraz stanowisko o konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1144,20 zł. Rozważania Wojewody [...] oraz pogląd prawny w sprawie zwrotu nienależnego świadczenia nie korespondują z sentencją rozstrzygnięcia, jak i ogólnym podsumowaniem wywodów decyzji, które zawarto w sformułowaniu, iż "w tym stanie rzeczy decyzję Prezydenta Miasta [...] należy uznać (...) za zasadną". Na marginesie Sąd zauważa, że wielce mylące i niezrozumiałe jest powołanie się przez organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu na treść art. 37 n ustawy o bezrobociu, który stanowi, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezrobociu. Przedstawione wyżej wywody skłaniają do wniosku , iż dokonanie przez organ drugiej instancji zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez orzeczenie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie właściwości instancyjnej. Jest to przesłanka obligująca do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem na mocy art. 145 §1 p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 p.s.a.