II SA/Wr 155/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...]r. (nr [...]) zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej oddala skargę. Decyzją [...]r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] na działki: nr [...], nr [...] i nr [...], działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego –utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. (Nr [...]) Na uzasadnienie organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierowało się zasadą nieodwracalnych skutków dokonywanych podziałów nie dostrzegając nieprawidłowości organu samorządowego. Według strony podział działki nie mógł być zatwierdzony, gdyż wydzielona działka nr [...] oznaczona na mapie jako droga, mogła być wydzielona, gdyby przewidywał to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie spełnia ona wymogów, jakie powinna spełniać ulica. Zdaniem strony można stwierdzić nieważność decyzji zatwierdzającej podział w części dotyczącej poszerzenia i wydłużenia drogi dojazdowej do działki nr [...], która ma dostęp do drogi publicznej od ulicy Św. J . Zdaniem Organu Odwoławczego podniesione przez stronę okoliczności w końcowych fragmentach wniosku, a dotyczące sprawy pomiędzy stroną jako właścicielem działki nr [...], a użytkownikami drogi dojazdowej, obliguje organ odwoławczy do sprecyzowania zakresu uprawnień strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału działki. Niewątpliwie P. K. jest następcą prawnym właściciela nieruchomości (sprzed podziału) i z tego względu przysługuje mu przymiot strony. Nie jest natomiast stroną jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, gdyż według ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości ulegającej podziałowi nie ma interesu prawnego w sprawie o podział nieruchomości. W sprawie o podział nieruchomości są więc poza jego zakresem wszelkie spory graniczne ([...]). Nietrafnie też wnioskodawca uważa, że art. 10 dawnej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał jako warunek podziału dostęp działki do drogi publicznej, gdyż warunek ten wprowadziła dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędnie strona uważa, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło jej wniosku mając na względzie nieodwracalne skutki dokonanych podziałów, gdyż nie wynika to ani z sentencji, ani z uzasadnienia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło tylko, że w wyniku kwestionowanego podziału została wydzielona działka, którą strona zakupiła, natomiast podstawą oddalenia wniosku było stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności. Akceptując stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie oceny decyzji zatwierdzającej podział działki jako zgodny z prawem, organ odwoławczy wskazuje także na bezzasadność poglądu strony, że wydzielona droga musi spełniać parametry ulicy. Strona przeoczyła, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1983 r. (Dz. U. nr 14, poz. 60 - obecnie już nieobowiązującą) drogi, które nie spełniały warunków technicznych ani prawnych żadnej kategorii dróg publicznych, uznawane były za drogi wewnętrzne (art. 8 ustawy). Takie drogi nie podlegały wywłaszczaniu i pozostawały w zarządzie właściciela (współwłaściciela). Nietrafnie strona powołuje się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1985 r. (III AR IV/7/05), gdyż rozstrzygniecie sądu zapadło na tle innego stanu prawnego, a mianowicie w sytuacji, gdy istniał już miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji tylko w zakresie poszerzenia i wydłużenia drogi dojazdowej, o co wnosi strona, gdyż podział działki tylko częściowy nie może istnieć w obrocie prawnym. Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożył wnioskodawca. Podniósł w niej, że organy nie mogły zaakceptować podziału działek, bowiem brak było w czasie dokonywania podziału podstaw prawnych dla wydzielenia drogi dojazdowej do działek sąsiednich. Nadto wydzielenie drogi doprowadziło do stałych konfliktów sąsiedzkich. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwane dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na orzeczenia wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji uznając, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu sądowym kontroli podlegają decyzje administracyjne wydane w toku postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt podziału działki. W myśl art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W toku postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, że kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z kardynalnych wad ujętych enumeratywnie w przywołanym przepisie. W tym miejscu można przypomnieć, że decyzja z dnia [...]r. (nr [...]), której dotyczy wniosek strony została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127, ze zm.). We wskazanym przepisie ustępu 1 art. 10 ustawodawca określił, kiedy może nastąpić podział nieruchomości (gruntowej) i wskazał jedynie, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ust. 3 wskazał zaś tryb w jakim ów podział może nastąpić, określając, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Dodać jeszcze można, że w myśl art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie może być wątpliwe, że w ramach dysponowania nieruchomością właściciel ma także prawo dokonywać podziału, należącej do niego nieruchomości gruntowej, z tym że ten charakter korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa został (w tamtym czasie) ustawowo ograniczony treścią art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowiąc, że wnioskowany podział jest możliwy w przypadku, gdy jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, w czasie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S., zatwierdzony Uchwałą nr [...]Rady Gminy i Miasta S. z dnia [...]r. Teren, na którym znajduje się sporna nieruchomość gruntowa określony został w tym planie jako "teren zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej....Możliwość lokalizacji nowych obiektów mieszkaniowych". W konsekwencji nie sposób podzielić twierdzenia skarżącego, że dokonany podział działki rażąco narusza prawo lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Chcąc zrealizować zamierzenie gospodarcze, jakim było wydzielenie działek budowlanych i sprzedaż ich nowym inwestorom, poprzednik prawny musiał dokonać takiego podziału należących do niego nieruchomości, aby umożliwić nabywcom dojazd do wydzielonych dla nich działek z drogi publicznej. Umożliwiło to wydzielenie pasa gruntu pod drogę wewnętrzną. Okoliczność, że w późniejszym czasie korzystanie z tej drogi doprowadziło do konfliktów pomiędzy sąsiadami, jej użytkownikami, i spowodowało szereg postępowań sądowych, nie ma dla wyniku niniejszego postępowania żadnego znaczenia. Wskazać jeszcze można, że w wyroku z dnia 7 sierpnia 1996 r. (III ARN 28/96, OSNP 1997, nr 5, poz. 65) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że "przepis art. 10 ust. 1 nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod ulice, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby równoznaczne z uznaniem niedopuszczalności podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej w każdym przypadku, w którym z nieruchomości nie wydzielono działek pod budowę ulic, co jest sprzeczne z brzmieniem i celem powołanego przepisu. Należy zatem przyjąć, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie administracyjnym jest zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. (I SA 1112/97, LEX nr 44540) wskazał, że "jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występują właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ("Podział nieruchomości może nastąpić"), należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Przepis ten bowiem stanowi z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. Nie można uzależniać podziału nieruchomości na działki budowlane od podjęcia przez właściciela decyzji o zabudowie nowo utworzonych działek bądź o zbyciu ich na cele budowlane bezpośrednio po dojściu do skutku podziału nieruchomości". Odnośnie do zaprezentowanego przez stronę orzeczenia Sądu Najwyższego, to podzielając w tym zakresie pogląd organu należy dodatkowo wskazać, że jak wyjaśnił to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. (I SA 1690/00, LEX nr 82814) "Sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez SN w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej rażącego, i nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego." Na koniec można jeszcze dodać, że niewątpliwie kwestionowana decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że "odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami" (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, LEX nr 81755). Reasumując, wobec trafności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.