II SA/Wr 156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. stosując przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. i S. S. odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]. Nr [...] udzielającej A.S.A. we W. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. odprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych oraz popłuczyn) do ziemi (bezpośrednio na grunt oraz do rowu R2) na działkach nr 180, 195, 198 i 263 obręb M., gm. S. z terenu Zakładu Produkcji Wody M.. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że K. i S. S. pismem z dnia 19 grudnia 2015r.wnieśli odwołanie od opisanej powyżej decyzji Starosty Powiatu W., wskazując w nim, że nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną odwołaniem, a informację o wydaniu tej decyzji uzyskali od Gminy S. dopiero w dniu 15 grudnia 2015r. Organ odwoławczy podał następnie w uzasadnieniu, że w związku z treścią odwołania zwrócił się do Burmistrza S. o podanie daty udzielenia K. i S. S. informacji o treści decyzji Nr [...] wydanej przez Starostę Powiatu W. w dniu [...]r. Z odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza S. wynika, że dane o decyzji przekazano korzystając ze środków komunikacji elektronicznej, ale nie otrzymano potwierdzenia dostarczenia i odczytu wiadomości. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przywołał przepis art. 134 kpa., wskazuje jednocześnie, że regulowane tym przepisem instytucje proceduralne (niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania) są instytucjami odrębnymi, a przesłanki dla każdej z nich są rozłączne. Wyjaśnił ponadto, że odwołanie wnosi się w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 §3 kpa), a terminy te są terminami ustawowymi i nie mogą być przedłużone ani skrócone przez organ administracji publicznej ( terminy zawite ). Ich wpływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417-418). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 (wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004, w którym stwierdzono, że: "Skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 kpa. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej". Organ odwołał się też w uzasadnieniu do wyroku NSA w Katowicach z dnia 15 listopada 1995r., NSA/Ka 2111/94, LEX nr 27060, w którym przyjęto, że: "Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa" i nawet nieznaczne przekroczenie terminu wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia temu terminowi - wyrok NSA w Łodzi z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, Biul. Skarb. 1997, nr 5, poz. 32). Każde uchybienie terminowi wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i 59 kpa, a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94, LEX nr 26997). W razie stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, organ II instancji może rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 kpa. Podkreślić jednak należy, że "Ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym" (wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. II GSK 10/08, LEX nr 466172). W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy biorąc pod uwagę fakt przesłania dnia 18 listopada 2015r. przez Urząd Gminy S. kopii decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z [...] r. do Odwołujących należy przyjąć, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją od dnia 18 listopada 2015 r., a co za tym idzie 14-dniowy termin do wniesienia odwołania biegł dla niej od dnia 19 listopada 2015 r. i zakończył się dnia 3 grudnia 2015 r., a zatem przed terminem faktycznego wniesienia odwołania tj. 21 grudnia 2015r. W związku z wniesieniem odwołania po terminie oraz jednoczesnym niewniesieniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało postanowić jak w sentencji. Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone przez K. i S. S. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Działający imieniem skarżących pełnomocnik zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 129 § 2 kpa w związku z art. 39 kpa poprzez błędne pojęcie, iż skarżącemu decyzja został doręczona w dniu wysłania poprzez gminę S. informacji email o treści zaskarżonej decyzji, a w związku z tym rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania, podczas gdy zaskarżona decyzja nie została doręczona wobec niewyrażenia zgody na dokonywanie doręczeń w formie elektronicznej, a termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji, natomiast organ uznając skarżących za stronę postępowania winien przede wszystkim doręczyć zaskarżoną decyzję. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 27 lutego 2016r., w którym pełnomocnik skarżących wskazał, że w przypadku gdy odwołanie wnosi oprócz podmiotu pominiętego przez organ jako strona także inny podmiot, to do podmiotu pominiętego nie ma zastosowania przepis art. 129 § 2 kpa, obligujący do wniesienia odwołania w terminie 14 dni. W ocenie pełnomocnika za takim wnioskiem przemawiają następujące tezy: 1. złożenie odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 kpa nie narusza zasady trwałości ostatecznej decyzji; 2. postępowanie w przedmiocie o wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznej a twierdzenia, iż termin do wznowienia postępowania biegnie od daty dowiedzenia się o decyzji nieostatecznej zgodnie z art. 148 § 2 nie zasługuje na aprobatę, albowiem nie znajduje uzasadnienia w wykładni literalnej tego przepisu, a nadto prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności; strona mogłaby bowiem znaleźć się w pułapce uniemożliwiającej zachowanie przez nią terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 3. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest środkiem nadzwyczajnym, dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznej co do której nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ani nie jest przedmiotem kontroli sądowej. Zdaniem pełnomocnika nałożenie na stronę obowiązku do złożenia odwołania w terminie którego początek biegu nie jest stronie znany narusza zasadę z art. 10 § 1 kpa oraz zasadę zaufania do organu. Na skarżącego nałożono te same obowiązki jak na stronę której doręczono decyzję tj. obowiązek złożenia odwołania w ustawowym terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji, nawet gdy nie zachodzą przesłanki ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko, godzi też w zasadę ekonomiki procesu wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, ponieważ zbyt restrykcyjne stanowisko uzależniające możliwość wniesienia odwołania od dochowania nieznanego stronie terminu, ogranicza prawo do konwalidowania postępowania przed organem II instancji, co wyłączyłoby możliwość powołania się strony na treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołując się do dalszej argumentacji organu skarżący wskazuje, iż wysłanie e-mailem decyzji nie oznacza, iż e mail został doręczony i że został odczytany. Organ nie udowodnił, iż strona wyraziła zgodę na odstąpienie od zasady pisemności o której mowa w art. 14 kpa. W piśmie powołane też zostało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto pełnomocnik skarżących zamieścił w nim oświadczenie o cofnięciu skargi w części dotyczącej K. S., w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016r. umorzył postępowanie sądowe ze skargi K. S.. W odpowiedzi na skargę, doręczonej Sądowi w dniu 16 marca 2016r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostało do akt sprawy pismo pełnomocnika A. S.A. z siedzibą we W. – uczestnika postępowania, oznaczone jako "odpowiedź na skargę", zawierające wniosek o oddalenie skargi jako niezasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu wniosku przedstawiona została szczegółowa argumentacja, odnosząca się przede wszystkim do przepisów art 129 § 2 i art 134 kpa. W której wykorzystano też dorobek judykatury administracyjnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania podkreśliła w treści pisma, że skoro skarżący nie był stroną postępowania, to nie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 czerwca 2016r. pełnomocnik A. S.A. z siedzibą we W. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i zostało wydane na podstawie powołanego wcześniej w uzasadnieniu przepisu art 134 kpa, z którego wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowane jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwości dwukrotnego rozpoznania indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwie instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia jest wniesienie odwołania przez podmiot uprawniony tzn. spełniający kryteria określone w art.28 kpa oraz zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art.129 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 kpa: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania - stosownie do przywołanej powyżej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Konsekwencją prawną niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 kpa umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie odwołania za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. W procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że skarżący nie uczestniczył w postępowaniu, prowadzonym przez Starostę Powiatu W. i zakończonym decyzją tego organu z dnia [...]r. Nr [...] udzielającą A.S.A. z siedzibą we W. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w charakterze strony, czyli podmiotu kwalifikowanego stosownie do przepisu art. 28 kpa. Starosta Powiatu W. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dwukrotnie odmówił skarżącemu oraz K. S. przyznania statusu strony, wyjaśniając motywy przyjętego w tym zakresie stanowiska (postanowienie z dnia [...]r. i z dnia [...]r.). W uzupełnieniu należy też wyjaśnić, że brak legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu administracyjnym wyłączył obowiązek organu prowadzącego postępowanie (Starosty Powiatu W.) doręczenia skarżącemu decyzji wydanej w sprawie, bowiem nie był on ani jej adresatem, ani inną (nie będącą adresatem) stroną tego postępowania. Ustawodawca – uwzględniając koncepcję subiektywną legitymacji procesowej – zapewnił podmiotowi pozbawionemu przymiotu strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym możliwość kwestionowania oceny organu administracyjnego przyjętej w tym zakresie, tzn. twierdzącemu , że dany podmiot nie spełnia kryteriów wymaganych dla uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym w konkretniej sprawie administracyjnej w charakterze strony Środkiem prawnym możliwym do wykorzystania w celu doprowadzenia do weryfikacji tej oceny w toku instancyjnym jest odwołanie, ale tylko wówczas, gdy zostanie wniesione przed upływem terminu, który miałby zachować przy tej czynności podmiot, dysponujący statusem strony, czyli uczestniczący w takim charakterze (aktywnie lub biernie) w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, wobec którego dokonano ostatniego skutecznego doręczenia. Natomiast w przypadku niewniesienia odwołania we wskazanym powyżej terminie przez podmiot, który nie miał statusu strony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym trybem przyznanym przez ustawodawcę dla ochrony praw podmiotu twierdzącego, że posiada interes prawny w takim postępowaniu i pozbawienie go możliwości udziału w nim nastąpiło w sposób niezgodny z prawem, jest wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa. W przepisie tym jako przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną uwzględniona została sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Może ona wówczas zainicjować to nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne, wnosząc podanie – w określonym ustawowo terminie z powołaniem się na okoliczność wskazaną w przepisie art. 145 §1 pkt 4 kpa. W toku postępowania właściwy organ ocenia faktyczne zaistnienie tej przesłanki i zasadność odmowy przyznania określonemu podmiotowi legitymacji procesowej strony w postępowaniu orzekającym. Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatu W. doręczał podjętą w przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [...]r. Nr [...] za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, a ostatnie doręczenie dokonane zostało w dniu 20 listopada 2015r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 4 grudnia 2015r. Skarżący wniósł odwołanie pismem z dnia 19 grudnia 2015r., doręczonym organowi w dniu 21 grudnia 2015r. Należy zwrócić uwagę, że samo sporządzenie odwołania nastąpiło w dacie późniejszej, niż ostatni termin do jego wniesienia. Z materiału sprawy nie wynika, czy odwołanie złożone zostało bezpośrednio w siedzibie organu, czy też nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego – w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r.- Prawo pocztowe – ale w ocenie Sądu – data jego sporządzenia widoczna na podaniu uprawniała do stwierdzenia, że zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, a to obligowało organ odwoławczy do przyjęcia postanowienia na podstawie art .134 kpa. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, ze organ odwoławczy błędnie uznał, że bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego rozpoczął się z dniem następnym po dniu 18 listopada 2015r., czyli w dniu, w którym skarżący za pośrednictwem Gminy S., korzystając z komunikacji elektronicznej dowiedział się o treści decyzji Starosty Powiatu W. wydanej w tej sprawie. Istotne jest bowiem, ze przepis art. 129 § 2 kpa. regulując kwestię terminu do wniesienia odwołania wskazuje na dzień doręczenia decyzji lub ogłoszenia stronie, przy czym czynności doręczenia – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – są sformalizowane i szczegółowo określone. Sposób, w jaki skarżący uzyskał informację o kwestionowanej decyzji Starosty Powiatu W. nie odpowiada żadnemu z trybów doręczenia, określonemu w kodeksie postępowania administracyjnego i nie może być uznany za okoliczność wskazywaną w przepisie art 129 § 2 kpa. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy podejmując zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.