II SA/Wr 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. i W. W. od decyzji D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala sprzeciw w całości. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. (dalej PINB) z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M. i W. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. M. i W.W.wnieśli o wszczęcie postępowania w celu ustalenia czy R.O. i R. C.naruszyli obowiązki wynikające z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na skutek powyższego pisma, informującego o wykonywaniu działalności polegającej na sprzedaży i produkcji pączków w lokalu użytkowym przy ul. K [...]w K., PINB dokonał kontroli przedmiotowego lokalu. Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2019 r. PINB poinformował również o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na wyrobie i sprzedaży produktów cukierniczych, w tym pączków, w lokalu położonym w K.przy ul. K [...]w K. W protokole kontroli z dnia 5 marca 2019 r., odnotowano, że w lokalu usługowym nr [...] prowadzono przez ostatni rok zakład optyczny, a od 1992 r. do około 2016 r. prowadzona była działalność związana z pracownią reklamową – [...] s.c. Przed 1992 r. prowadzony był tam sklep komputerowy i usługi związane z grafiką. Od grudnia 2018 r. prowadzona jest działalność polegająca na produkcji i sprzedaży pączków. W protokole kontroli stwierdzono, że właściciele lokalu nie zgłosili zmiany sposobu użytkowania w starostwie powiatowym i stoją na stanowisku, że zmiany sposobu użytkowania nie było, bowiem zawsze był to lokal usługowy. Pismem z dnia 6 marca 2019 r. strona złożyła wyjaśnienia do sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] PINB wstrzymał użytkowanie lokalu użytkowego nr [...] przy ul. K.w K., w którym prowadzona jest obecnie działalność polegająca na wyrobie i sprzedaży pączków oraz nałożył na właścicieli lokalu obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie do 30 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...], bowiem zainstalowano urządzenia do wytwarzania i sprzedaży artykułów żywnościowych i nastąpiło rozpoczęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne. PINB podał, że z uwagi na niedokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez właścicieli, zastosować należało art. 71a wspomnianej ustawy. Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniósł [...] s.c. Po rozpoznaniu zażalenia DWINB postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]stwierdził niedopuszczalność zażalenia z uwagi na brak możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. PINB zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, po czym decyzją z dnia [...]r., nr [...] nakazał R. C. i R.O.przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] przy ul. K [...]w K., w którym prowadzona jest obecnie działalność polegająca na wyrobie i sprzedaży pączków. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, a tego typu działalność uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Na podstawie analizy przepisów powyższej ustawy PINB stwierdził, że rozpoczęcie działalności polegającej na produkcji i wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych wymaga uzyskania od Powiatowego Inspektora Sanitarnego dokumentów, wymagane są między innymi okresowe badania lekarskie pracowników, a wymagania z działu IV powyższej ustawy jednoznacznie wskazują, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Z uwagi na to, PINB nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Od decyzji organu I instancji w przewidzianym terminie odwołanie wniósł R.C.i R. O. DWINB decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...]r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. DWINB w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie stanu faktycznego, który upoważniałby organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ II instancji stwierdził, że nie wyjaśniono zagadnienia poprzedniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku przy ul. K [...]w K., tj. lokalu użytkowego na parterze budynku, należącego do R. O. i R. C. W aktach sprawy istnieje jedynie informacja z inwentaryzacji budynku, w której określono poszczególne pomieszczenia i ich przeznaczenie. Organ wskazał, że w celu wyjaśnienia powyższej kwestii należałoby zwrócić się do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w celu przekazania informacji o dokonywanych na przestrzeni lat ewentualnych zgłoszeniach bądź pozyskać inne informacje, np. z księgi wieczystej, czy przedmiotowy lokal użytkowy został w niej wpisany. DWINB wskazał, że nie zasięgnięto informacji z gminnej ewidencji zabytków, w której znajduje się przedmiotowy budynek, a także nie przeanalizowano materiału dowodowego w innych sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, który mógłby przesądzić na przykład o tym, że ta część budynku była lokalem użytkowym, w którym prowadzono działalność gospodarczą. W ocenie organu nie została także wyjaśniona bezsprzecznie okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a podstawę do działania PINB stanowiło jedynie oświadczenie właścicieli zawarte w protokole z kontroli, że takiego zgłoszenia nie dokonywali. Organ zwrócił także uwagę na konieczność skierowania zapytania o ewentualne zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania wiedzy co do wspomnianej części nieruchomości, a także uzyskania informacji w tym zakresie do Gminy K., czyli organu właściwego przed zmianami w 1999 r., który pełnił funkcje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji wskazał także, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie określa, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania, ponieważ PINB porównując, iż doszło do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego czyni to bez ustalenia poprzedniego legalnego sposobu użytkowania i wymagań dla niego określonych, przez co nie sposób na ten moment uznać, że doszło do jakiejkolwiek zmiany. Zwrócił też uwagę na zobligowanie organów administracji publicznej do działania na podstawie przepisów k.p.a., z których wynika konieczność prowadzenia postępowania z poszanowaniem wyrażonych tam zasad. W ocenie DWINB dokonane ustalenia opierały się na niekompletnym materiale dowodowym, a tylko postępowanie przeprowadzone z poszanowaniem przepisów ustawy może stanowić podstawę do stwierdzenia czy dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania. DWINB zwrócił także uwagę na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie sposób ustalić co organ I instancji uznał za udowodnione, co zostało stwierdzone i jakie okoliczności sprawy zostały bezsprzecznie wyjaśnione. Uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej oraz wyjaśnienia jakie okoliczności doprowadziły do jej zastosowania. Nie wiadomo także do jakiego stanu należy doprowadzić przedmiotowy lokal, a organ odwołał się wyłącznie do przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Względem postanowienia PINB z dnia [...]r., nr [...] organ odwoławczy podkreślił, że charakter wspomnianego postanowienia pozwala na zaskarżenie go jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej merytorycznie postępowanie, co też uczyniono. W przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może również uchylić postanowienie ją poprzedzające. DWINB uchylił zatem postanowienie PINB z dnia [...]r., nr [...] gdyż wydane zostało ono w postępowaniu administracyjnym, w którym naruszone zostały przepisy prawa procesowego, mające znaczący wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Końcowo DWINB wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB powinien ustalić poprzedni legalny sposób użytkowania przedmiotowej części budynku, następnie czy zmiana sposobu użytkowania miała charakter samowoli a także wyjaśnić na czym zmiana sposobu użytkowania lokalu miała polegać. Organ wyjaśnił, że skala koniecznego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego uniemożliwia zastosowanie art. 136 k.p.a., czyli tzw. dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym samym, z uwagi na dostrzeżone braki, organ podkreślił konieczność i zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w J. G. o przekazanie informacji czy urząd wyrażał zgodę lub opiniował zmianę sposobu użytkowania, a także do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. i o przekazanie uwierzytelnionych kopii dokumentów związanych z prowadzoną działalnością. Pismem z dnia [...]r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J.G. przekazał PINB wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów z dnia [...]r., protokół nr [...]z dnia [...]r., protokół nr [...]z dnia [...]r., zapytanie do Urzędu Miasta K., decyzję [...]z dnia [...]r., wniosek o dokonanie zmiany w rejestrze zakładów z dnia [...]r., protokół [...]z dnia [...] r. i decyzję [...]z dnia [...]r. W dniu 14 września 2020 r. R. C.przekazał PINB kopię protokołu kontroli przewodów kominowych w lokalu użytkowym nr [...]w budynku przy ul. K [...] w K.oraz przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Po zawiadomieniu o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i zamiarze podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w dniu [...]r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazał R.C. i R. O.przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] przy ul. K [...] w K., w którym prowadzona jest obecnie działalność polegająca na wyrobie i sprzedaży pączków. Organ stwierdził, że z analizy otrzymanych dokumentów wynika, iż tego typu zakład podlega zgłoszeniu i urzędowej kontroli przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego na podstawie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a prowadzenie zakładu optycznego czy pracowni reklam nie wymagało specjalnych procedur i instrukcji, jakie wymagane są w przypadku pączkarni. Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...], bowiem zainstalowano urządzenia do wytwarzania i sprzedaży artykułów żywnościowych, a tym samym rozpoczęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Od powyższej decyzji w przewidzianym terminie odwołanie wniósł R. C. W instancyjnym środku zaskarżenia podniesiono, że postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Zarzucono niedostosowanie się organu I instancji do wytycznych zawartych we wcześniej wydanej decyzji DWINB, w szczególności w zakresie konieczności ustalenia wcześniejszego sposobu użytkowania lokalu. Zwrócono uwagę na uchylenie przez organ II instancji także postanowienia nakładającego na stronę obowiązki. Wobec uchylenia tego postanowienia nie było możliwe wydanie decyzji, w której organ I instancji odnosił się do obowiązków zawartych w postanowieniu. Zasadniczą treścią odwołania stanowiły twierdzenia wykluczające prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji. DWINB decyzją z [...]r., nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...]r., nr [...]DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że organ I instancji nie wydał ponownie postanowienia, którym wstrzymano by użytkowanie części obiektu budowlanego (przedmiotowego lokalu użytkowego) i nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że przedmiotową decyzję wydano bez podstawy prawnej, gdyż nie wydano postanowienia, w którym zobowiązano by właścicieli lokalu użytkowego (części obiektu budowlanego) do wstrzymania użytkowania lokalu i przedstawienia dokumentów celem legalizacji zmiany sposobu użytkowania. DWINB wskazał, że brak jest także innych przesłanek, które uniemożliwiłyby legalizację zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku, gdyż prowadzenie paczkarni jest działalnością usługową, która jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe okoliczności decyzja organu I instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym, a wydanie innego rozstrzygnięcia przez DWINB, z uwagi na konieczność wydania postanowienia, nie było możliwe. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB powinien ustalić poprzedni sposób użytkowania przedmiotowej części budynku i włączyć do akt sprawy odpowiednie dokumenty, ustalić czy zmiana sposobu użytkowania rzeczywiście miała charakter samowoli, jak również właściwie wyjaśnić, opierając się na właściwych przepisach prawa, na czym zmiana sposobu użytkowania wyżej wymienionego lokalu miała polegać, odnosząc się do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ze wskazaniem poprzednich wymagań co do przedmiotowej części budynku. Zauważono również, że z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy nie wystąpiły inne przesłanki pozwalające na wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, PINB powinien po ponownej analizie materiału dowodowego wydać odpowiednie postanowienie, co powinno być poprzedzone oględzinami nieruchomości w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, a przed wydaniem decyzji dokonaniem kontroli w celu sprawdzenia przestrzegania ewentualnie wydanego postanowienia. Organ stwierdził, że ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego lokalu nie został na ten moment ustalony, jednakże nie można stwierdzić, aby prowadzenie w tym miejscu wcześniej kawiarni determinowało sytuację, w której nie zmieniono sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w momencie prowadzenia działalności związanej z wyrobem i sprzedażą pączków oraz lodów. Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli M. i W. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, które nie zostały przedłożone a obiekt w dalszym ciągu był użytkowany, co w konsekwencji umożliwiło organowi wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jej części. Autorzy sprzeciwu zarzucili nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez przeprowadzenie błędnej jego wykładni i przyjęcie, że zmiana warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz przeciwpożarowych nie wypełnia znamion zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, mimo że zastosowanie innych norm z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnego w stosunku do poprzednich wypełnia znamiona tego przepisu. Wobec podniesionych zarzutów wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W treści pisma procesowego zamieszczono uzasadnienie podniesionych zarzutów i wniosków. W szczególności uznając stanowisko organu II instancji za błędne wykazywano brak podstaw do uchylenia przez DWINB decyzji organu I instancji. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione przez organ. Wskazując na zebrane dowody dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu autorzy sprzeciwu ocenili, że organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, naruszając art. 80 k.p.a. Inwestorzy dokonując zmiany działalności gospodarczej dokonali ,,mnóstwo prac adaptacyjnych", co stwierdził organ I instancji. Końcowo uznając postępowanie przeprowadzone przez PINB za rzetelne strona skarżąca podała, iż organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB w związku z nieznalezieniem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się na uzasadnienie w niej zawarte, wniósł o oddalenie sprzeciwu. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazano sprawę do rozpoznania na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II 26 maja 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że DWINB w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z dalszej części przepisu, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że ocena organu odwoławczego o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, w którym organ powinien wykazać istnienie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a, a także wyjaśnić dlaczego nie skorzystał z przewidzianej w art. 136 k.p.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, między innymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., (sygn. akt II SA/Wr 362/17). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja DWINB z dnia [...]r., nr [...]spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie wspomnianego przepisu. Organ II instancji wskazał na niekompletność materiału dowodowego oraz na fakt, że nie zostały podjęte przez organ I instancji wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego kroki, co jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji. Należy przyznać rację DWINB, który stwierdził, że dopiero postępowanie przeprowadzone z poszanowaniem przepisów i naczelnych zasad wyrażonych w k.p.a., takich jak zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, opisany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, która zobowiązuje organ do oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie właściwych przepisów, zawartych w ustawie Prawo budowlane. W niniejszej sprawie PINB nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem brak jest ustaleń co do poprzedniego sposobu użytkowania budynku i samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu w postaci kontroli części obiektu budowlanego przy ul. K.[...] w K. i zgromadzenia jedynie dokumentów organów sanitarnych wskazujących na prowadzenie zakładu, który wymaga zapewnienia warunków higieniczno-sanitarnych, innych w stosunku do prowadzonej tam działalności. DWINB wskazał ponadto, że w dalszym ciągu organ I instancji nie zwrócił się do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu weryfikacji czy dla przedmiotowego lokalu użytkowego nie wydawano decyzji o zmianie sposobu użytkowania, co umożliwiałoby twierdzenie jakoby do tej zmiany doszło samowolnie. Zasadne jest twierdzenie DWINB, że PINB powinien podjąć szereg czynności, takich jak ustalenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku, włączenie do akt sprawy odpowiednich dokumentów, potwierdzających dokonane ustalenia, stwierdzenie czy zmiana sposobu użytkowania rzeczywiście miała charakter samowoli oraz wyjaśnienie w sposób właściwy, z uwzględnieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na czym zmiana sposobu użytkowania lokalu miała polegać. Wskazane czynności są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, zasadne jest także oczekiwanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. DWINB w sposób wyczerpujący wyjaśnił powody, które przesądziły o nieskorzystaniu przez organ z przewidzianej w art. 136 k.p.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ słusznie wskazał, że z uwagi na istniejące braki w zakresie przeprowadzonego postępowania, ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie szeregu zasad postepowania administracyjnego, przeprowadzenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postepowania. Jak wskazuje DWINB, decyzja PINB z [...]r., nr [...] wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ decyzją nr [...]z dnia [...]r. DWINB uchylił decyzję nr [...] z dnia [...]r. oraz poprzedzające ją postanowienie PINB nr [...] z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji nie istniało postanowienie, w którym zobowiązano by właścicieli lokalu użytkowego do wstrzymania użytkowania lokalu i przedstawienia dokumentów celem legalizacji zmiany sposobu użytkowania. Wskazać należy, że niedopuszczalne jest dokonanie przez Sąd kontroli w zakresie szerszym, niż określony w przepisie, czyli innym, niż mającym na celu ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika natomiast z § 2 wspomnianego artykułu, w każdym innym przypadku Sąd oddala sprzeciw. Należy więc podkreślić, że wyłącznie stwierdzenie, iż organ II instancji nie powinien w danej sprawie wydać decyzji kasatoryjnej tylko merytoryczną, daje podstawę do uwzględnienia sprzeciwu, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że dla oceny zmiany sposobu użytkowania konieczne jest stwierdzenie podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, co jednoznacznie wynika z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji tych kwestii nie wyjaśnił w sposób dostateczny, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Sąd podziela przekonanie DWINB, iż wymienione w uzasadnieniu kwestie wymagają dodatkowego wyjaśnienia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy za niewystarczający. DWINB w powyższej decyzji zawarł wskazania co do dalszego postępowania przed organem I instancji, wśród których wymieniono również zalecenie, aby organ odniósł się w sposób właściwy do wspomnianego artykułu 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Realizacja powyższych wskazań w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji jest niezbędna dla wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie, przełoży się na możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz zapewni poszanowanie zasad postępowania. Sąd uznał, że PINB w toku prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania naruszył wskazane wcześniej przepisy procesowe, uchybiając tym samym wymogowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przekraczając granice swobodnej oceny dowodów. Wobec rozbieżnych stanowisk i oczekiwań stron postępowania co do rodzaju rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w sprawie, a także ze względu na fakt, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego może mieć daleko idące skutki, nie jest dopuszczalne aby można było zaakceptować uchybienia proceduralne zaistniałe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że oprotestowana sprzeciwem decyzja DWINB jest prawidłowa, bowiem wyczerpuje przesłanki przyjętego w podstawie prawnej art. 138 2 k.p.a. W świetle przedstawionych powyżej wywodów sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu.