II SA/Wr 158/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sieci zewnętrznych i przebudowy dróg dojazdowych do A Marketu Budowlanego w W. oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżących A. B. i T. B., wspólników spółki cywilnej "B" z siedzibą w W., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci zewnętrznych i przebudowie dróg dojazdowych (ul. N., skrzyżowanie z ul. W., wraz z sygnalizacją świetlną) do obiektu handlowego z materiałami budowlanymi A MARKET BUDOWLANY, na terenie działek przy ul. W. – D. w W . W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, iż w wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. w załączniku nr 1 wpisano warunek nie utrudniania dojazdu do firmy B nową organizacją ruchu i wskazało, że powyższej decyzji nie doręczono skarżącym – wspólnikom firmy B przy ul. W. [...]. Podniosło, iż w złożonym wniosku skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r., zarzucając przede wszystkim pominięcie ich jako stron w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Kolegium podało, że skarżący podkreślili, iż pismem Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...]r. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji, skierowali do tego organu pismo z zastrzeżeniami w sprawie tej inwestycji, jednak do [...]r. nie otrzymali decyzji w sprawie. W związku z tym uznali, że postępowanie organu w sposób rażący naruszyło ich interesy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest wyłącznie do oceny samej decyzji, z wyłączeniem możliwości rozpoznawania i rozstrzygnięcia sprawy, której ona dotyczy. Decyzja taka podlega ocenie w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Wady mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Mają one charakter materialny i tkwią w samej decyzji, jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Nie są to zatem wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Kolegium stwierdzając, że głównym zarzutem, jaki sformułowali skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta W., jest pominięcie ich jako stron w postępowaniu zakończonym tą decyzją, wywiodło, iż zgodnie z zasadami wynikającymi z orzecznictwa administracyjnymi, jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia jej uprawnień procesowych w postępowaniu dowodowym, polegający na nie braniu przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym, to fakt ten może uzasadniać tylko żądanie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażącego naruszenia prawa. Przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być bowiem przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1993 r. II SA1225/03 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1993 r. II ARN 50/93. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący A. B. i T. B., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1920/2000, podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było uwzględnić wszystkie ich zarzuty i twierdzenia, w szczególności dotyczące rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślili, że już w [...] r. w swoich pismach zarzucali, iż decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem art. 40 ust. 3, art. 42 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Prawa o ruchu drogowym. Zarzucali ponadto, że decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydana została "w oparciu o stan faktyczny, który został nieujawniony (brak stosownych załączników graficznych) i niewyjaśniony w należyty sposób". Skarżący stwierdzili, że zarzuty te nie zostały rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w decyzji z dnia [...]r. organ ten nie ustosunkował się do zarzutów, które mieszczą się w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na poparcie swoich wywodów skarżący powołali się na wyroki NSA z dnia 18 marca 1998 r. sygn. akt II SA 4/98 oraz z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 339/98. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ podał, że nie podziela poglądów skarżących o wadliwości kwestionowanej decyzji, mających stanowić podstawę do jej unieważnienia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia powyższą decyzją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje działki położone na terenie o symbolu planu F 11U/P, oznaczającym zabudowę usługową oraz bazę transportową z projektowanym rodzajem użytkowania: zabudowa usługowo-produkcyjna, natomiast nie obejmuje terenu o symbolu F 12 ZP oznaczającym zieleń parkową, który wskazywali skarżący w swoim piśmie z dnia [...]r. W ocenie organu niezasadne są także zarzuty o naruszeniu wymienionych we wniosku z dnia [...]r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., bo wymieniony przez nich art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy odnosi się do treści art. 40 ust. 4 tej ustawy zawierającego zamknięty katalog organów, z którym uzgadniane były decyzje o warunkach zabudowy (w wersji odnoszącej się do stanu prawnego z daty wydania decyzji), nie obejmujący zarządców dróg, a art. 42 ust. 1 ustawy określa wymogi decyzji o warunkach zabudowy, które na tym etapie postępowania inwestycyjnego organ jedynie rejestruje, ale nie rozstrzyga tych zagadnień, gdyż ich konkretyzacja następuje w pozwoleniach na budowę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nietrafne są również zarzuty odnoszące się do wadliwości rozstrzygnięć dotyczących organizacji ruchu drogowego na ul. W. – N., bo nie są to zagadnienia rozstrzygnięte kwestionowaną przez skarżących Wskazując na powyższe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących. Na powyższą decyzję A. B. i T. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając, iż narusza ona prawo oraz ich interes prawny. W uzasadnieniu skargi polemizując ze stanowiskiem organu, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. w trybie art. 156 § 1 kpa z powodu pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym, skoro właściwy jest do tego tryb przewidziany w art. 145 kpa, wywodzili, że strona nie biorąca udziału w sprawie nie ma możliwości wypowiedzenia się i złożenia stosownych wniosków dowodowych, odwołań oraz skarg, a zatem istnieje w przedmiotowej sprawie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżących kolejnym uchybieniem jest całkowite pominięcie zarzutu pod adresem decyzji ustalającej warunki zabudowy, iż przebudowa drogi dojazdowej wraz z sygnalizacją świetlną w istotny sposób wpłynie na uciążliwość w korzystaniu z ich nieruchomości. Skarżący powołali się przy tym na wykonane ekspertyzy, z których wynika, że sygnalizacja świetlna utrudnia dojazd do ich posesji. Wywodzili, że ich interesu prawnego należy poszukiwać w szczególności w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 kc i dlatego błędne jest stanowisko SKO, według którego interes, jaki wykazują skarżący, ma charakter wyłącznie faktyczny i nie wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarżący podtrzymali zarzuty naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sprzeczność ustalonych w decyzji warunków zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzuty sprzeczności ustaleń w decyzji warunków zabudowy z faktycznym przedmiotem rozstrzygnięcia, co polega na nie ujęciu w decyzji działek, na których faktycznie jest zlokalizowana inwestycja, a także zarzuty naruszenia innych przepisów prawa, w tym o ruchu drogowym. Zdaniem skarżących uchybienia te winny skutkować uznanie za nieważną decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Kwestionując zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą skarżący A. B. i T. B. wywodzili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie uznało, że fakt, iż nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci zewnętrznych i przebudowie dróg dojazdowych (ul. N., skrzyżowanie z ul. W., wraz z sygnalizacją świetlną) do obiektu handlowego z materiałami budowlanymi A Market Budowlany, na terenie działek przy ul. W. – D. w W., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz że Kolegium nie rozpatrzyło należycie podnoszonych przez nich argumentów i zarzutów odnoszących się do merytorycznej strony wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta W . Wbrew stanowisku skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest wyłącznie do oceny samej decyzji, z wyłączeniem możliwości rozpoznawania i rozstrzygnięcia sprawy, której ona dotyczy. Decyzja taka podlega ocenie w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Wady mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Mają one charakter materialny i tkwią w samej decyzji, jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Nie są to zatem wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Kolegium trafnie przy tym zaznaczyło, że w sytuacji, gdy strona podnosi zarzut naruszenia jej uprawnień procesowych w postępowaniu dowodowym, polegający na nie braniu przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym, to fakt ten może uzasadniać tylko żądanie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażącego naruszenia prawa. Przyczyny wznowienia postępowania nie mogą bowiem być przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji, co – jak trafnie podniosło Kolegium – było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odmiennym zagadnieniem, na które wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1920/2000, jest powinność uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów i twierdzeń, w szczególności dotyczących rażącego naruszenia prawa materialnego. Fakt, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], mógł stanowić podstawę do wznowienia tego postępowania i nie mógł być podstawą do uznania, że decyzja ta rażąco naruszyła z tego powodu prawo, niemniej jednak nie wykluczał możności domagania się przez skarżących stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta W. z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa. To bowiem, że powyższy fakt sam w sobie nie stanowił takiej podstawy, nie wykluczał, iż niezależnie od niego mogła zachodzić któraś z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Warunkiem wynikającym z art. 157 § 2 kpa, od którego zależała możność skutecznego domagania się przez skarżących rozpatrzenia ich argumentów i zarzutów w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, było posiadanie przez skarżących statusu strony w przedmiotowym postępowaniu niezależnie od tego, czy uczestniczyli oni w tym postępowaniu, czy też nie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżącym w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] przysługiwał status strony i to niezależnie od faktu, że w postępowaniu tym nie brali oni udziału. Wynika to nie tylko z okoliczności zachodzących w tamtej sprawie, ale także z treści załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. W załączniku tym w pkt 5, określającym wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zawarto wyraźny zapis, iż "nowa organizacja ruchu nie powinna utrudnić dojazdu do firmy B przy ul. W. [...]". Tak więc chociaż wspomniana decyzja lokalizacyjna nie została doręczona skarżącym, to jednak w sposób jednoznaczny odnosiła się do prowadzonej przez nich firmy i nakazywała uwzględnić ich interesy zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym uznała ich za stronę w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż dotyczyła ich interesu wynikającego z administracyjnego prawa materialnego. W motywach zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustosunkowało się w wystarczający sposób do merytorycznych argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżących, a mających świadczyć o nieważności kwestionowanej przez nich decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. W rezultacie przeprowadzonej analizy przedstawionych przez A. B. i T. B. argumentów i zarzutów Kolegium doszło do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji lokalizacyjnej. Przedłożone przez organ akta administracyjne potwierdzają ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z akt tych nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie rzeczywiście zachodziły okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Reasumując stwierdzić trzeba, iż wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło prawa, i to w stopniu wymagającym wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, gdyż nie kwestionując, że skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], Kolegium nie dopatrzyło się, aby w sprawie tej zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium rozważyło podnoszone przez skarżących zarzuty merytoryczne stawiane powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. i po ich przeanalizowaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa uznało, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stanowisko swoje należycie uzasadniło, stosownie do wymogów procedury administracyjnej, wynikających w szczególności z unormowania zawartego w art. 107 § 3 kpa. Zauważyć w tym miejscu wypada, że kwestionowana przez skarżących decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r., chociaż nie została doręczona A. B. i T. B. jako stronom przedmiotowego postępowania administracyjnego, uwzględniła konieczność wzięcia pod uwagę interesów skarżących wpisując warunek nie utrudniania dojazdu do firmy B nową organizacją ruchu. Jeżeli zatem w rzeczywistości nowa organizacja ruchu spowodowała utrudnienia w dojeździe do firmy skarżących, to trudno uznać, by były one wynikiem omawianej decyzji, która przecież nakazywała takie zorganizowanie ruchu, by dojazd do firmy skarżących nie był utrudniony. Bardziej zaś szczegółowa regulacja tej kwestii nie należała do decyzji lokalizacyjnej. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wynika bowiem, iż jej rolą jest przesądzenie o dopuszczalności ogólnie określonej inwestycji, w miejscu wskazanym przez inwestora, w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnie w świetle mających z nimi związek przepisów szczególnych. Badanie, czy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie doszło do naruszenia przepisów szczególnych lub interesu osób trzecich, może być prowadzone jedynie w tym aspekcie. Tak więc wskazany wyżej zapis, iż "nowa organizacja ruchu nie powinna utrudnić dojazdu do firmy B przy ul. W. [...]", świadczy o wystarczającym na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej uwzględnieniu interesu prawnego skarżących. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.