II SA/Wr 158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 lipca 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie obiektów wybudowanych na działce nr [...] w B. G. oddala skargę. W dniu [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wpłynął wniosek S. G. o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego obiektów wybudowanych na działce [...] przy ul. P. [...] w B. G. do czasu, jak to określiła wnioskodawczyni, wydania przez organ administracji publicznej i ewentualnie Sąd Administracyjny prawomocnego orzeczenia w postępowaniu wywołanym zażaleniem strony z dnia [...] na odmowę udostępnienia akt. Postanowieniem z dnia [...](Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w . działając na wniosek S. G. i powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 101 § l kpa w związku z art. 98 § l kpa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie obiektów wybudowanych na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B. G.. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § l kpa uzależnione jest od łącznego wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. Jedną z nich jest zaś wymóg, by postępowanie w danej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania. W tym wypadku organ pierwszej instancji wskazał, że należy jednoznacznie stwierdzić, iż przesłanka ta nie jest spełniona z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek V . S ., H . Cz . i Z . K ., a nie na żądanie S . G .. Ponadto nie jest w ocenie organu pierwszej instancji spełniona także kolejna przesłanka w postaci zgody na zawieszenie postępowania pozostałych stron postępowania. Tym samym zawieszenie postępowania nie jest zasadne w związku z czym, należało na podstawie art. 101 § l w związku z art. 98 § l kpa, odmówić zawieszenia przedmiotowego postępowania. Niezależnie od tej oceny organ pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu swojej decyzji, iż wskazana we wniosku S. G. ewentualna podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu przez organ administracji państwowej, a mianowicie art. 97 § l pkt 4 kpa, nie zachodzi w postępowaniu, którego dotyczy wniosek, w konsekwencji czego brak jest podstawy do zawieszenia tegoż postępowania przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Wspomniany przepis stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym zaś w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem. Nie chodzi tu, co podkreślił w uzasadnieniu organ pierwszej instancji, zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygniecie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd . Zażalenie na opisane postanowienie wniosła S. G.. Wnosząc o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i o zawieszenie przez organ odwoławczy postępowania stosownie do jej wniosku z dnia [...], odwołująca się podniosła, iż w sprawie występuje zagadnienie prawne sprowadzające się do konieczności prawomocnego rozstrzygnięcia charakteru w jakim S. G. ma brać udział w tym postępowaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia S. G., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ orzekający podzielił pogląd organu I instancji zgodnie, z którym podnoszona przez S. G. jako przesłanka, zarówno zawieszenia postępowania z urzędu jak i na wniosek konieczność wydania przez organ administracji publicznej i ewentualnie sąd administracyjny, prawomocnego orzeczenia w postępowaniu wywołanym zażaleniem S. G. na odmowę udostępnienia akt, nie stanowi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania w sprawie, w szczególności zaś, jak wskazuje strona - przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak stanowi bowiem powołany przepis, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem do ustalenia związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W badanej sprawie brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw by uznać, że "zaskarżenie" przez wnioskodawczynię czynności organu l instancji polegającej na odmowie udostępnienia akt sprawy, stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla dalszego toku czynności w sprawie. Należy wskazać, że oprotestowanie czynności organu l instancji odmawiającego dostępu do akt sprawy z uwagi na konieczność ustalenia, czy S. G. posiada przymiot strony, nie stanowi samoistnej przesłanki do zawieszenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji samodzielnie prowadzi w chwili obecnej czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia podnoszonej kwestii, gdyż działanie takie leży w jego właściwości instancyjnej. Niezależnie od powyższego – nie istnieje zdaniem organu odwoławczego konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie skargi wnioskodawczyni przez inny organ lub sąd administracyjny, gdyż skarga niniejsza została rozpoznana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który pismem z dnia [...] udzielił S. G. stosownej odpowiedzi. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy podzielił pogląd organu l instancji odnośnie braku przesłanek do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie też nie istnieją w opinii organu odwoławczego podstawy do zawieszenia postępowania na wniosek strony, w oparciu o art. 98 § 1 kpa. Jak stanowi bowiem wskazany przepis, postępowanie można zawiesić jedynie na wniosek strony, na której żądanie wszczęto postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Analiza akt sprawy niespornie wskazuje, iż zastosowanie niniejszej regulacji jest w badanym przypadku wyłączone, gdyż nie zachodzi podstawowa z wymienionych powyżej przesłanek pozytywnych - postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek podmiotów innych niż S. G. – V. S., H. C. i Z. K.. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionowała S. G.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zwróciła się o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o orzeczenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Formułując takie wnioski skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6 art. 7, art. 8, art. 9 i art. l0 kpa oraz przepisy art. 28, art. 61 § 1-4, art 54 § l, art. 73 § l i art. 97§ 1 pkt. 4 kpa W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na argumenty tożsame w przedstawionymi wcześniej w uzasadnieniu zażalenia wniesionego na postanowienie wydane w tej sprawie w postępowaniu pierwszo instancyjnym podnosząc przy tym, iż rozstrzygnięcie kwestii zakresu i charakteru udziału skarżącej w czynnościach w sprawie wybudowanych obiektów na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B. G. wszczęcia której zażądali sąsiedzi skarżącej jest sytuacją opisana w art. 97 § l pkt 4 k.p.a., co czyni niniejszą skargę zasadną Odpowiadając na skargę pismem doręczonym Sądowi w dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane dotychczas w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, mimo uwzględnienia dyspozycji art. 134 § 1 powołanego aktu. Postępowanie administracyjne z założenia powinno przebiegać w sposób ciągły, umożliwiający poprzez podejmowanie kolejnych wymaganych prawem czynności procesowych załatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 kpa. Ustawodawca przewidział jednak i możliwość wystąpienia okoliczności czasowo tamujących normalny tok postępowania i uwzględnił je w ramach instytucji zawieszenia postępowania, zastrzegając orzekanie o takiej sytuacji procesowej w formie postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 97 i art. 98 przewidują dwa tryby zawieszenia postępowania w sprawie: obligatoryjny i fakultatywny z tym, że art. 97 § 1 kpa formułuje cztery przesłanki, których spełnienie (każdej z osobna) zobowiązuje organ właściwy w sprawie do zawieszenia postępowania. Kontrolując zaskarżone postanowienie w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem wskazać na wstępie należy, że organ odwoławczy rozpoznając w ramach szeroko pojętej zasady dwuinstancyjności ponownie wniosek strony o zawieszenie postępowania oraz zażalenie na samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie fakultatywnego zawieszenia postępowania nie ograniczył się tylko do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem art. 98 § 1 kpa. Wykraczając poza podstawę normatywną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zawartą w przepisie art. 98 § 1 kpa a prawidłowo zakwalifikowaną na podstawie okoliczności przytoczonych we wniosku przez S. G., organ II instancji przesądził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób nieuprawniony kwestię istnienia a właściwie braku istnienia stosownych przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie, wkraczając w ten sposób niejako w kompetencje organu pierwszej instancji do wydania z urzędu stosownego postanowienia w tym przedmiocie. Jednakowoż zważyć należy, iż takie dodatkowe oceny prawne formułowane w uzasadnieniach postanowień obu instancji na temat braku istnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania zawartych w art. 97 § 1 pkt.4, nie mogą stanowić zdaniem Sądu takiego naruszenia prawa, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na samą treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji jest bowiem przepis art. 98 § 1 kpa, a nie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji - mimo odniesienia się w uzasadnieniach wydanych postanowień również do kwestii jednej z przesłanek stanowiących podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania - uczyniły w istocie przedmiotem rozpoznania sam wniosek S. G. o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego obiektów wybudowanych na działce [...] przy ul. P. [...] w B. G. w oparciu o przepis art. 98 § 1 kpa. Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu należało uczynić prawidłowość podjętych w administracyjnym toku instancji czynności procesowych, w tym aktów stosowania prawa - z punktu widzenia zachodzących w tym postępowaniu przesłanek do fakultatywnego zawieszenia postępowania określonych w art. 98 § 1 kpa. Jak trafnie podkreślono zarówno w postanowieniu organu pierwszej instancji jak i w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu drugiej instancji, zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji państwowej może zawiesić postępowanie, wtedy gdy z takim wnioskiem wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Prawidłowość rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie nie może zdaniem Sądu budzić jakichkolwiek wątpliwości. Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie zaistniała opisana wyżej podstawowa przesłanka ustawowa warunkująca możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania, a mianowicie wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie postępowania przez osobę, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem niespornie, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek podmiotów innych niż wnosząca o zawieszenie postępowania S. G. – a mianowicie V. S., H. Cz. i Z. K.. W tym też kontekście za nieuzasadnione uznać należy zastrzeżenia skarżącej wobec sposobu odczytania przez organ przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Postępowanie, które miałoby ulec zawieszeniu, nie zostało wszczęte przez skarżącą, lecz przez jej sąsiadów. Tym samym skarżąca nie jest legitymowana, czyli uprawniona, do skutecznego wystąpienia o zawieszenie postępowania. Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.